IRENA专题研究 | 绿氢拍卖：政策制定指南

🔶绿氢将在难以减排的部门（行业）的脱碳进程中发挥重要作用，但其部署和发展需要政策支持。可以考虑基于竞争的关税（或拍卖）方式，同时要考虑到它们的优势和局限性。

在国际可再生能源署（IRENA）的1.5°C情景下，到2050年，清洁氢能在难以减排的行业脱碳进程以及用作工业应用原料方面，约占温室气体（GHG）减排量的12%。

🔶不同类型的绿氢拍卖，不同的地理范围。

拍卖可以在国内举行，即承购商和生产商位于同一国家境内，如印度；也可以在区域内举行，即承购商和生产商位于同一集团内，如欧洲氢能银行（European Hydrogen Bank）拍卖；还可以在国际上举行，即承购商和生产商可以位于指定国家内的任何地方，如H2Global拍卖。

拍卖有四种类型。

• 供应方拍卖：竞争在氢气生产商之间展开。供应方拍卖旨在扩大电解槽产能以及绿氢（或其衍生物）的产量。

• 需求方拍卖：氢气消费者以竞争获取支持。需求方拍卖可能会刺激氢气进口，因为受支持的终端用户可能会选择从其他国家而非国内生产商进口氢（或其衍生物）。

• 双边拍卖以及供需联合拍卖：通过将氢气生产商和消费者进行匹配来支持供需双方，竞争选择出价格最低的的供应商和支付意愿最高的承购商，因此，本需要通过中间机构资金来弥补的供需差价被最小化。供需联合拍卖包括在双边拍卖之中，且更为简化，其投标必须包含氢气供应和承购。

🔶绿氢拍卖的设计方式应有助于实现国家绿氢战略的政策目标。

借鉴可再生能源电力拍卖的经验，本报告旨在为政策制定者提供指导。

• 追求的政策目标包括：实现气候与环境目标；发展具有本地化价值链的绿氢经济，以增强能源安全或并推动其参与国际贸易，助力能源出口多样化；吸引能源密集型产业的外国投资并提升其国际竞争力。

• 如果主要目标是以最低价格实现经济体的脱碳，各国或各辖区可考虑设置最低价格和降低支持成本，例如：技术中性拍卖，只支持价格最低的技术；只根据价格选择中标者的标准；引入最高限价，超过该限价的出价将不予考虑。此类方法不太可能支持本地价值链的发展，但可能适合日本和韩国等那些更侧重于进口而非国内生产的国家。

• 那些希望通过本地绿氢生产实现脱碳的同时提高能源安全的国家或辖区（如中国、印度），可能会考虑制定拍卖时间表以吸引对上游活动的投资、旨在开发特定技术的拍卖，以及以本地含量为目标的中标者选择标准和资格要求。也可考虑制定避免市场集中的条款，以鼓励新的参与者并加快氢市场的流动性。

• 拥有丰富的可再生能源、土地和水资源且希望参与国际氢贸易的国家或辖区（如摩洛哥），可能会考虑在支持创新和工业发展的同时旨在获取有竞争力价格的设计要素。可考虑的设计要素包括以硬通货计价合同或者加入与通货膨胀挂钩的条款。

🔶拍卖还应该能够应对各种挑战和障碍，例如与可变可再生能源和氢运输的系统集成有关的挑战和障碍。

• 在可变可再生能源（VRE）占比高的国家，拍卖设计可以推动可再生能源系统综合发展。

• 在自由化的电力市场中，仅基于价格选择项目，同时避免基于电价的支持水平指数化，可以使成本最低的项目被设计为在可再生电力最便宜的时候生产，从而实现更高的系统整合。

• 为解决与绿色氢气运输相关的障碍，拍卖可以被用于采购衍生物或绿色产品，或者它们可以将与运输相关的成本和风险分摊给推动拍卖的公共实体。

🔶无论其他政策优先事项如何，拍卖的设计方式应确保环境和社会的可持续性，并应遵循“额外性”概念。

• 在资格和文件要求方面，项目可持续性证明和社会性质的契约合同能够确保所选项目满足社会与环境的可持续性发展要求。这类文件包括土地和水资源均衡利用的证明、获取水资源的可靠可持续性安排、土地租赁协议的证明，以及通过环境和社会影响评估（ESIA）的证明等。在绿氢生产项目背景下，社会性的契约合同主要围绕当地社区的福利，但也因情况而异。

• 如果生产的绿氢用于出口，进口市场可能会提出额外性要求，以确保氢的生产不会取代可再生电力的使用（例如欧盟）。非洲、中东、南亚和南美洲西部地区的许多中低收入国家有很多有潜力的绿氢生产地。目前，这些国家中的大多数可再生能源生产能力非常有限，在绿氢生产之前或早期阶段，有必要付出巨大努力来提高这种生产能力（为其高碳电力系统脱碳或提供电力供应）。实施严格的额外性要求可能会增加复杂性和成本，反而阻碍氢气的快速部署。

🔶仅靠拍卖是不够的。拍卖的成功依赖于广泛的政策组合，这些政策包括不同部门间有效的政策协调以及强有力的国际合作。

• 除了拍卖之外，还可以利用其他政策和融资工具来吸引或支持私人投资（例如优惠资金、资本补贴、赠款和税收激励措施）。

• 一体化政策规定了公共投资如何为那些将绿氢纳入能源系统的基础设施和资产（例如管道或储存设施）提供资金。

• 扶持性政策包括目标和长期能源计划、创造绿氢需求的积极政策（配额、差价碳合同、淘汰基于化石燃料的应用）、产业政策、取消化石燃料补贴、公共资金支持、能力建设与培训，以及研发（R&D）。

• 宏观经济政策（财政、货币和汇率政策）影响着向绿氢提供公共资金的情况。在结构变革和公正转型政策下，公共资金可投入到确保能源转型促进社会包容等诸多优先事项的政策之中。

• 全球政策框架确定了国际合作，这对于知识交流、技术转让、氢气技术研发合作至关重要。

• 最后，绿氢的发展需要各政策领域间的协调，从而为强大的本地化价值链奠定基础。

🔷总体而言，清洁氢气，特别是绿氢，其益处不仅在于减少温室气体（GHG）排放，还在于加强能源安全并为绿色工业化创造机会。

• 绿氢能够引发一场变革，对可持续性的经济和社会层面产生有益影响：

• 在经济方面，通过绿色工业化、实现能源独立、增加在全球贸易和市场中的参与度；

• 在社会方面，通过创造就业机会和提供可靠的能源获取途径。

🔷然而，绿氢面临着若干阻碍其广泛应用的挑战。

• 技术障碍包括特定氢气技术的不成熟以及安全隐患。

• 经济障碍主要围绕着高昂的生产成本和关于平准化氢气成本（LCOH）的不确定性。

• 制度障碍包括准备不足的监管框架以及国家公共机构之间缺乏协调。

• 社会障碍涉及公众意识和接受度方面的问题。

• 此外，缺乏专门的运输和储存基础设施、高昂的运输成本以及有限的承购协议，进一步使市场动态复杂化。要解决这些障碍，需要政策制定者协同努力来营造一个有利的监管环境、提供财政激励并增加市场需求。

🔷克服以上障碍可用的政策工具多种多样。

• 完善清晰稳定的监管措施，推行早期实践的财政激励，以及制定增加市场需求的政策。

• 拍卖已成为促进绿氢生产和使用的一种特别有效的工具，提供了长期的收益，以便预算规划，并推动技术进步。

• 拍卖的竞争性能够体现所售产品的真实价格，将公共财政支持的总成本降至最低。

• 拍卖还提供了清晰的项目流程，增加项目选择和支持水平方面的透明度，并且可以进行定制以实现更广泛的政策目标。

🔷尽管拍卖有优势，但需要谨慎对待才能确保拍卖能够实现政策目标。

• 只有在充分竞争的情况下，拍卖才能成功地降低价格。缺乏竞争会导致价格上涨和投标人之间的潜在串通。

• 同时，过大的价格压力会导致不切实际的投标、项目取消或使用劣质部件，从而压缩行业并阻碍创新。

• 较小的生产商可能会面临更多的阻碍，因为他们在没有保证合同的情况下参与拍卖，需要更多前期资源。

• 政策制定者需要通过适当的设计来应对这些挑战，从而实现平衡竞争，并考虑实现最低价格和其他政策目标之间的权衡。

🔷支持绿氢的拍卖主要有四种类型，如国内、区域或国际竞拍。

• 供应方拍卖、需求方拍卖、双边拍卖以及供需联合拍卖。

• 供应方拍卖的重点是氢气生产商，其目的是扩大电解槽产能和绿氢生产，因此适合可再生资源丰富的地区。

• 需求方拍卖以氢消费者为目标，可能会激励氢进口，但不会直接支持国内绿色氢部门的发展。

• 双边拍卖以及供需联合拍卖的目的是使供应与需求相匹配，通常有一个中介机构来管理价格差异和合同期限。它们可以最大限度地减少需要资金弥补的价格差距。

• 每种类型的拍卖都有其优势和挑战，拍卖类型的选择应符合具体的政策目标和市场条件。

本报告以供应方拍卖为重点，详细介绍了需要考虑各种要素，可分为五大类。

1.拍卖需求

拍卖需求决定了拍卖的产品、竞拍量、竞拍周期（定期竞拍或独立竞拍）、为绿色制氢采购可再生能源电力的决策（包括物理和合同方面的考虑）以及承购商的选择。

2.资格要求和文件

成功拍卖的关键在于，既要增加竞争以发现价格，又要限制有能力的投标人参与，在两者之间取得适当平衡。

3. 地点、技术和项目规格

在这一类要素中，需要决定拍卖的地点和技术的特殊性、可施加的生产限制以及任何项目规模要求。

4. 优胜者评选

在要素中标者选择类别时，应就中标者选择标准（是否将价格作为唯一标准或是否包括其他目标）、避免市场集中的任何规定以及应考虑的任何价格上限做出决定，超过价格上限的投标将不予考虑。

5. 风险分配和卖方薪酬

适当的风险分配机制和报酬结构对于平衡投标人和拍卖人之间的风险至关重要。

综上：

⚪绿氢拍卖的政策设计应有助于实现国家绿氢发展战略所追求的政策目标。

可实现的政策目标包括：实现气候和环境目标；发展具有本地化价值链的本地绿色氢能经济，以加强能源安全或参与绿色氢能的国际贸易并使能源出口多样化；吸引外国投资进入能源密集型产业；以及支持其国际竞争力。

⚪拍卖的设计还应该能够应对各种挑战和障碍，例如与可变可再生能源和氢运输的系统集成有关的挑战和障碍。

在可再生能源比例较高的国家，拍卖设计可以支持系统整合为目标。为了解决与绿色氢运输有关的障碍，可以设计拍卖来采购衍生产品或绿色产品，也可以将与运输有关的成本和风险分配给促进竞拍的公共实体。无论政策重点如何，拍卖的设计都应确保环境和社会的可持续性，并应遵守“额外性”的概念。

⚪虽然拍卖是一个强有力的工具，但它必须包含于更广泛的政策组合，包括监管措施、财政激励措施和创造市场需求等政策。

国际合作对于建立标准、共享知识和发展贸易走廊也至关重要。通过利用这些方法，决策者可以有效地支持绿色氢能的开发和应用，推动实现全球气候目标和经济可持续增长。