7月15-18日将召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。全会前夕，我们推出系列前瞻报告，对经济体制改革中的部分重要问题展开探讨。此前我们发布了《现行财政收支分析框架——三中全会系列之一财税改革（上）（下）》，介绍我国当前的财政收支体系和财税体制改革。本篇是系列报告第三篇，讨论如何通过土地改革实现经济发展方式转型。
核心观点：90年代后期以来，我国逐步形成了“土地驱动式增长”的发展模式。这一模式的本质是将土地转用和出让过程中的增值收益，转化为工业生产和投资的激励，从而拉动经济增长。但随着房地产市场下行，从土地到经济增长的通道被切断，带来了结构阵痛。我们认为“后地产时代”的经济转型仍然依赖于土地改革的推进，土地政策要从“供给创造需求”转变为“需求拉动供给”，保障更有需求的经济发达地区用地，建立土地指标跨省交易机制；并推进农村“三块地”改革，释放7.5亿农村户籍人口需求，推动经济从投资驱动转为消费驱动，弥补房地产投资下行带来的总需求不足问题。
一、土地作为经济增长的“发动机”
“土地驱动式增长”模式可概括为“12345”：一个环节、两个阶段、三个现象、四类需求、五项制度基础。“1”是指土地驱动增长模式是建立在一整条用地环节基础上的，“农地转用（征地）→土地出让→开发投资”，其中不同环节涉及不同收益分配，整体来看具有“涨价归公”和住宅工业用地价格剪刀差两个特点。
“2”指的是土地驱动增长的两个阶段，第一阶段是90年代后期到2011年左右，经济增长主要依靠以地招商引资带来的出口导向型工业化，工业化再带动城镇化，因此这一阶段呈现出“高投资、高出口”的特点。第二阶段大致是2012-2021年，以地引资和出口的重要性下降，经济增长主要靠“以地驱动城镇化”，城镇化带来的基建投资和房地产投资是这一过程中的主力，呈现出“中高投资、中低出口”的特点。（详见2.2）
“3”指的是在土地驱动增长模式中形成的三种挂钩土地现象，分别是土地财政、土地城镇化和低成本供地的出口导向型工业化。
“4”指的是这一增长模式拉动的四类最终需求，常说的消费、投资、出口“三驾马车”中，除了消费不直接涉及（在地产相关消费中间接涉及），三项投资（基建、制造业、房地产）和出口需求的增长都离不开土地驱动。
“5”指的是土地驱动增长模式形成过程中的五项制度基础，按时间先后顺序分别是：1982年宪法确定了土地二元制的基本制度；1994年分税制改变地方政府激励，“经营城市”成为更好的选择；1998年《土地管理法》修订规定农地转建设用地必须实行征地，并规定国有土地使用权有偿转让，确定了土地出让的制度基础；1998年“房改”，住房分配体系从实物福利分房转变为货币化分配，土地出让开始有了市场基础；2001年加入WTO，使得工业和基建投资能够转化为外需潜力。
1、用地环节：“涨价归公”和“地价剪刀差”。（1）土地驱动式增长的核心制度安排：政府是农地转为建设用地的唯一渠道。（2）土地增值收益分配：“涨价归公”使得土地增值收益大多分配给政府部门。（3）政府成为建设用地市场的独家供应者后，掌握了不同土地的差别定价权，逐步形成了高住宅地价、低工业地价的价格剪刀差，将部分土地增值收益分享给工业部门。2022年70城工业仓储供地均价为456平米/元，住宅、商服办公分别为11537元/平、4171元/平，价格是工业地价的25倍和9倍。
2、土地驱动工业化：交叉补贴降低工业发展成本。一方面，工业部门获得大量地价补贴，按照工业地价和各类土地均价的差额来计算2012-2021年工业部门获得的土地交叉补贴达到40万亿，占工业增加值的15%左右。另一方面，工业用地供应也多于其他用地，2003-2021年城市建设用地中大约32%是工矿仓储用地，住宅用地仅为19.5%。
3、土地城镇化：地方政府从“经营企业”转为“经营城市”。1994年之前，地方政府热衷于“经营企业”，推动集体企业成长为工业部门的半壁江山。1994年分税制改革后，地方政府“经营企业”的积极性大幅下降，而90年代后期的一系列改革给予地方政府更多激励去“经营城市”，城镇化率开始快速提高，1995年后城镇化发展速度是以前的3倍左右。
4、土地财政：土地税收+土地出让收入+抵押融资。“土地财政”包括三类收入，一是最直接的土地出让收入，二是房地产和建筑业相关税收收入，三是土地抵押融资。在2008年国际金融危机之前，前两类收入更重要；2008年之后，土地抵押融资快速发展起来，成为土地财政的重要内容。
二、“土地驱动式增长”逐渐难以为继
1、模式本身存在的问题：（1）用地方面，土地指标和土地增值收益都向城市集中，农民和农村难以利用集体建设用地进行非农产业活动，农村缺少非农就业和收入，农民缺少财产性收入，不利于弥合城乡收入差距。（2）城镇化方面，土地城镇化快于人口城镇化，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化，农业转移人口享受不到城市公共服务。（3）土地财政方面，土地抵押融资加剧地方债务风险。（4）土地驱动式增长模式仍然是“重投资、重生产、轻消费”，具有供需失衡的隐患。
2、两个转型导致“土地驱动式增长”难以为继。土地驱动增长的本质，是将土地资本化过程中带来的增值收益，转换为投资和工业生产的激励，这种激励可以是政府部门的土地财政收入，也可以是给工业部门的低价供地。第一个转型是过去十多年来经济结构的转变，生产端从低成本工业转向中高端制造业和服务业，以及需求端基建投资增量空间减小，使得土地增值收益转换为激励的效率降低，增加土地投入对投资和生产的拉动效果下降。第二个转型是2021年下半年以来的房地产市场迎来中长期拐点，在前端土地出让环节就打断了这个转换过程，土地“滞销”问题的出现，意味着土地增值收益不再确保兑现，也就无法转换为激励。
三、土地改革与经济增长模式转型
1、抓住阻力较小的窗口期推进土地改革
即使2015年后土地驱动增长的边际效益不断下降，但只要这一模式仍能维持运转，改革的阻力就会大于推力。2021年以来的房地产市场下行，从根本上切断了从土地供给到经济增长的转换通道，尽管带来了结构阵痛，但也减小了改革阻力。
土地改革最根本的是调整土地政策的目标，以前土地政策的目标是以供给创造需求，往后要更注重用需求拉动供给。一是“地随人走”，建立人地挂钩机制，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力；二是农村“三块地改革”，可以释放7.5亿农村户籍人口需求，推动经济发展从投资驱动向消费驱动转变。
2、地随人走，建立土地指标跨省交易机制
2024年中央深改委第四次会议提出“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”，人地挂钩政策预计将成为本轮土地改革的重点方向，建立完善土地指标交易机制是重要内容。
土地指标交易是横向转移支付的重要手段，既可以解决东部地区“缺地”的问题，也有助于解决中西部财政“缺钱”的问题。按照2021年69万公顷（约1035万亩）的国有建设用地供应面积来看，如果有10%的土地指标能够实现跨省交易流转，假设按平均30万/亩的价格计算，每年大约有3105亿资金可以在东部和中西部之间实现跨省转移支付。
3、农村“三块地改革”：释放7.5亿人口需求
可以通过土地改革释放7.5亿人口需求，从而推动经济发展从投资驱动向消费驱动转型，弥补因房地产投资下行带来的总需求不足。2021年，我国常住人口城镇化率达到64.7%，但户籍人口城镇化率只有46.7%，这意味着城镇户籍人口只有6.6亿，农村户籍人口7.5亿，其中2.5亿是无法落户城镇的农业转移人口，5亿是常住农村的人口。
此前的“土地驱动增长”模式，为了保障工业化和城镇化用地需求，农村的土地发展权受到很多现实约束，使得这7.5亿人口的就业、收入和财产收益也受到一定制约。集体建设用地使用受限，使得农村经济活动和就业渠道单一，许多就业被绑定在农业上面，农村难以通过非农产业实现收入增长；另一方面，农村建设用地和宅基地出租、转让的限制使得农民缺少财产性收入，致使农村居民财产性收入只有城镇居民的十分之一，是城乡收入差距的主要来源。如果能够通过土地改革解决这些问题，赋予农村与城镇平等的土地发展权，将能更大程度释放7.5亿农村户籍人口的需求，促进经济发展方式转变。
来源：方正证券
