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▲本文刊载于《中国纪检监察》杂志2024年第19期，作者：董菲晨 崔一珂
降成本先挤价格“水分”
子桐口中的新校园，是许多株洲家长熟知的“水竹湖学校”。但她不知道，美丽新校园背后，有多少艰难险阻和负重前行。
公立学校改扩建是政府投资项目。所谓政府投资项目，就是使用财政性资金进行固定资产投资的建设项目。水竹湖学校于2021年立项，估算建筑安装费用6.24亿元。但市里财政资金紧张，学校何时开工成了未知数。
同样在2021年，株洲新一届市委班子就任后发现，株洲市政府投资项目成本居高不下。政府投资项目以通用技术项目为主，这类项目技术早已普及，且钢筋混凝土两种主材价格也不是秘密。
为此，2020年4月起，湖南省纪委监委组织开展了工程建设项目招投标突出问题专项整治，并在整治过程中持续加大案件查办力度。通过专项整治摸清问题所在，2022年6月，湖南省委、省政府支持指导株洲市，组建了政府投资项目降成本工作专班。在实地调研和案件剖析的基础上，一场对采用通用技术的政府投资项目（通过企业）推行最低价中标法的改革，在株洲拉开了序幕。
水竹湖学校建设项目，打响了改革的第一枪。2022年5月，该项目招标公告明确“采用经评审的最低投标价法”。
最低价中标，并非只考虑价格，合理低价才是目标。为将价格设置在合理范畴，前期“挤水分”是第一步。水竹湖项目投标上限值确定在2.9亿元，相对于前期估算建筑安装费用，金额被“腰斩”。具体怎么“斩”，负责改革具体操作的市政府办公室二级巡视员刘方最清楚。
“设计施工总承包加上评定分离，是腐败的‘绝配’。”刘方说，“设计施工一体打包，承包方为了提高施工费用，必然会在设计上增加许多不必要的条目。加上评定分离的招标方式，则能通过权力干预，让不合理的设计施工成为现实。”
因此，水竹湖项目摒弃设计施工总承包，采取工程总承包方式，对设计单位货比三家，并且大幅削减过度设计。比如，在初中食堂和体育馆设计阶段，就将走廊护栏材料由仿人造大理石压顶改为真石漆压顶；在园林设计中，取消地面所有浮雕，台阶设计中也取消了二十四节气浮雕。
招投标阶段，操纵招标、“萝卜”招标和围标串标是报价降不下来的重要原因。水竹湖项目招投标启动前，就针对常见问题做了一系列制度设计。刘方介绍，“确定评标办法后，首先改资格条件设置，投标企业只需满足项目建设的基本要求，不允许招标方设置额外条件。比如，一些招标方将投标企业获取某些特定奖项、做过特定类似业绩作为中标条件，改革中这类门槛一律剔除。除此之外还明确标书格式，不许玩文字游戏。多管齐下防止‘萝卜’中标、熟人中标、帮助中标。”
评标阶段也有漏洞可钻，但并非不可填补。刘方讲道：“关键就是修订评标评分办法，固化废标条件，主观打分部分控制分数比例，防止打分过高过低。修改评标办法就是为了压缩自由裁量权。”为防止专家评标不规范，市公共资源交易中心随机抽取专家，全程监督评标过程，堵塞漏洞，保障评标公正。
一手松绑入场条件，一手约束违规行为，改革在水竹湖项目招投标阶段初见成效。中标企业以2.47亿元拿到项目，很快开始动工。
管项目盯住标后“关节”
紧盯工期的不仅有学生家长，还有市委主要领导。施工初期，市委就下达“一年之内必须完工”的铁令，要求确保如期开学。工期是施工合同的重要内容，能否如期保质交付，考验着标后履约能力和项目管理水平。
合理低价中标，动了不少人的“蛋糕”，一路不乏质疑声音和添堵行为。为了确保一年之内完工，刘方和相关职能部门在标后管理堵漏洞、填空子上下足了心思，尤其在防止恶意投标、中标上，招标方设置重重门槛，第一道就是投标保证金，防止出现随意弃标情况。
很快，这重保障就起到了作用。水竹湖项目的第一中标候选人无法如期提供履约保函，被取消中标资格。多次催交未果后，市教育局立即启动应急机制，追回投标保证金。
业主单位代表、市教育局工作人员邹云鹏说：“80万元投标保证金如果追不回，恶意低价中标可能还会出现。一次违约就要打到痛点，把威信立起来。”一番波折后，投标保证金顺利追回，第二顺位中标企业提供银行保函后，迅速开始动工。
“合理低价中标的标后管理，履约能力确认是第一步。如果中标方不能证明自身履约能力，工程就容易烂尾。”刘方讲道。
2022年8月，《株洲市政府性投资工程招投标操作办法（试行）》（以下简称《办法》）印发，明确招标人应当要求中标人提供履约担保。水竹湖项目中，中标企业以2.47亿元中标后，就相对上限值2.9亿元提供了4300万元的差额保函。在形式设定上，只接受银行保函，且保函要求不可撤销、不可转让、见索即付。这意味着，报价越低，履约担保金额越高，违约风险越大。以此促使投标方理性报价，避免恶意低价中标。
改革实施以来，仅有1家企业动用了银行保函。
建设进程中，施工设计变更这个“低进高出”的问题更是项目管理的重点。“如果低价中标后，履约过程中频繁变更增项，变着法儿要加钱，‘合理低价’就会名存实亡。”刘方说。
没有变更是理想状态，但计划跟不上变化更是常态。也就是说，变更不是不行，但得看是否合理。在水竹湖项目已完工程中，包括红线外工程量、地质变化等在内的变更签证增加投资约500万元。相对中标价，变更费用为2%。
变更，聚焦于施工范围外。学校初中部周边存在大量土方，既影响交通，也有安全隐患。因此，施工方提出增加这部分改造施工的变更申请，以期改善道路状况，美化周边环境。
低价中标对变更审核更加严格。“不能想变更就变更，要有理有据，严格按照流程进行。”水竹湖项目负责人详细描述了变更流程。变更决策通过后，设计单位接收指令调整设计方案，预算单位重新核算成本，施工单位则需发起详尽的工作联系单，说明变更内容，经监理单位审核认证，业主单位审核确定后实施。完工后的结算同样细致入微，按照合同内和合同外两部分编制工程结算，合同内严格按实际施工完成清单编制，合同外以变更施工量编制，避免重复计价。充分发挥好业主单位、项目建设管理职能部门和监理单位等各方监管职能，使变更的每一步都处于监督之下。
凡变更设计，必溯源明责。
在逐层追责的过程中，招标方与投标方都要承担相应责任。如变更是由于设计本身存在问题，则追溯原勘测和设计单位的责任，如是业主单位或平台公司的责任，则对相关责任人员予以相应处分，如果是代理机构、施工企业造成了变更，则会动用违约条款。不合理变更要么被否决，要么被追责，如此紧紧抓住各方“命脉”，有效遏制随意变更。
履约更重要的是保证质量。
《办法》明确，在招标评标阶段，质量标准或保修承诺低于要求的一律否决投标；在工程质量管理中，业主单位和监理单位必须负起责任，出了质量问题严格依照责任划分，一追到底。此外，《办法》要求合同应写明承包人施工必须保证工程质量，出现质量问题坚决返工至合格为止，损失由承包人承担。工程竣工验收后，只要是在项目质量责任期内出现质量缺陷问题的，责任仍由施工承包人负责。
守住质量生命线，监督机构责无旁贷。市住建局质量安全监督站站长颜小坤，对水竹湖项目验收印象深刻。“原定是监督二科负责预验收，但这个项目是改革第一枪，全站业务骨干一起上了。”他说，预验收阶段既要验实体质量，也要验程序合规，发现的问题逐一列出单子，当场就督促相关部门抓紧整改，整改不到位就不能组织竣工验收。
自招投标改革以来，短短两年时间，株洲市政府投资招标项目累计有305个，仅靠“人防”远远不够。为此，质量安全监督站运用智慧工地系统，对人员密集处进行全方位监控，实时掌握设备运行状态。同时，搭建了建设工程质量监测监督系统。颜小坤介绍，“比如工地用的水泥，要在工地取样，直接送检，送检合格后还要定期抽检，以此规避偷梁换柱，确保用什么就检什么，检什么就用什么。”
管这一手不能松，罚这一手更不能软，如此才能长远肃清招投标领域劣币驱逐良币的乱象。“守信激励，失信惩戒是招投标市场信用体系建设的原则。”市发改委工作人员讲道，“守信企业来到株洲看到的是机遇，对于失信企业，等待他们的就是黑名单。中标就要履约，否则就要列入联合惩戒范围，不仅没收投标保证金，而且5 年内不准其再参与政府投资项目。”
水竹湖学校操场 唐惜文/摄
省资金先治民生“痛点”
九方中学始建于1956年。时间形成了深厚积淀，也带来年久失修的问题。几年前，校内一栋老办公楼和男生宿舍楼被列为C级危房，让曹华平日夜悬心。新校长刚到任就直奔这两栋“老大难”，亲眼见到后倒吸一口凉气，拉着曹华平说，“老曹，这要是出了问题，咱俩都别想干了。”
无论是拆还是修，资金都是难题。
2020年，九方中学改造项目就被纳入政府投资计划，但资金一直没到位。学校只得先把其他楼的办公室闪转腾挪一番，同时加紧安排住校生搬离，暂时改为走读。
“九方中学所在的石峰区是工业企业的集中配套所在地，孩子们走读距离比较远，很不方便。”曹华平说。搬离虽能解决燃眉之急，但随着周边学生入学需求扩大，教学和办公场所都越来越捉襟见肘。“每年上级部门都希望我们能多招些学生，但受教室数量等因素限制，导致学位不够”，曹华平很着急，“总不能让孩子们在操场上课。”
幸运的是，在工程项目招投标领域专项整治和改革的推动下，全市政府投资项目的成本回归实际，省下的钱得以支持更多工程，九方中学的办公楼维修项目就受惠于此。
“九方中学的改扩建提了好几年，终于在去年，财政拨付了580万元应急抢险资金。我们就赶紧先把最急迫的办公危房给解决了。”该项目平台公司，株洲市城发集团城市更新公司董事长袁光宇讲道。
资金到位，加固工程进行得很顺利。很快，砖结构增加了钢筋支撑，并用水泥加固，走廊墙面还贴了瓷砖。学校安排一二层作为办公室，三四层用作教室。“条件虽然稍微简陋一些，但纾解了办公用房和教室的紧张状况。”曹华平说。
加固过的办公楼和待拆的男生宿舍楼隔着一条小道，一下体育课，学生们就去小道尽头的小卖部买冷饮。风吹动宿舍楼外晾晒的衣物，曹华平的目光不时从学生身上转移到衣服上。良久，他慢慢说道，“先让学生搬离，这些用品近期会找时间请家长统一来收。今年7月，市委主要领导专门来关注我们的改扩建情况，拆旧建新的目标应该很快就能实现了。”
距九方中学车程10分钟，城市更新公司代管的另一所学校田心中学改扩建项目正在进行。袁光宇介绍，田心中学是初中，本着优先保障义务教育的原则，市里决定资金先向田心中学倾斜。如今，施工现场热火朝天，规划图上，学校扩容了两倍多，新建的艺体馆、看台、教学楼地基已经开挖，预计明年7月竣工，片区内学位供需矛盾能得到极大缓解。
通过专项整治和改革推动，政府投资项目节省了不少资金，此前想做但没能启动的几个民生项目不仅动了工，而且“进度条”全速加载。“每一块砖石、每一根钢筋都承载着厚重的期待”，刘方掰着手指如数家珍，“联通城区和郊区的高速公路修好了匝道，市民通行不再需要绕路；城区中环大道通往长沙的响田大桥即将完工，长株潭融城发展更进一步；水质检测中心破土动工，在保障市民用水安全方面上了个大台阶……还有湿地公园建设、老旧小区改造等，都在全面铺开。”
向深行仍需双轮驱动
“改革前一段时期内，新增了许多政府投资项目，我们通过专项整治发现，系列腐败案件背后总有‘提篮子’‘打牌子’‘拉款子’等问题，且在工程项目领域易发多发。这些年的专项整治也盯住这些问题，一查到底。”株洲市纪委副书记黄朝阳说。
工程领域腐败不通过办案是了解不透的，这是株洲各级纪检监察机关的共识。正是在办案中，再次明确了招投标这一重中之重。黄朝阳分析，“许多案件都反映出，工程项目领域的腐败需要招投标环节‘变现’，不中标就拿不到项目、定不了价。涉案公司中标的核心诉求，就是想尽办法实现利润最大化。”
随着专项整治步步深入，株洲市国投集团原董事长李葵、株洲高科集团有限公司原党委书记巢亮等国企高管相继落马，而且两家公司均有多人被查处。国有平台公司暴露出的问题，也成了株洲市各级纪检监察机关关注的重点。
非经营性政府投资项目实行代建制，代建单位受项目实际使用单位委托，对项目进行管理并履行相关职责。代建单位往往由国有企业担任。代建制全面推开以来，财政资金的拨付与使用，国有平台公司是主要的来源与去向，也是插手干预的重灾区。株洲市纪委常委钟红波总结，“我们查处过的案件显示，平台公司的资源项目招投标几乎都有人打招呼。公司会安排落实，与招投标代理公司和相关老板形成复杂的利益链条。”
在株洲，这些乱象被形象地称为“搞名堂”。钟红波总结办案情况，将“搞名堂”归为三类：一是金额化大为小，规避招投标；二是不进行招投标，直接发包指定内部子公司建设；三是转包给“关系户”，再派给相关利益方，从中收取管理费。
发现问题后，株洲围绕国有平台公司监管、工程项目招投标等4个重点领域，查找体制机制问题并逐步拿出整改措施，出台针对性制度文件，在管好国有平台公司上下了大功夫。
案件明确的问题，为招投标改革提供了强有力的支撑。改革期间出台的相关制度明确，建设单位人员不作为、乱作为等行为，属公职人员的，要依规依纪依法给予党纪政务处分；属国有企业员工的，给予降级、撤职、解除劳动合同等相应处罚。刘方说，“正是办案开路，我们更加坚定‘砍’掉的费用是腐败分子眼中的‘蛋糕’，而不是工程真实合理的需求。”
为保障招投标改革顺利平稳推进，2022年4月，株洲市纪委监委针对插手干预问题，出台《关于严明领导干部及公职人员有关纪律的七条禁令》。今年3月，市纪委监委支持配合市政府新修订出台《株洲市政府性投资项目招投标操作办法》，在全市推行合理低价中标法。利润低了，管控严了，插手干预打招呼乱象也随之逐渐消退。
数据的对比很明显。2021年1月以来，株洲市纪检监察机关聚焦招投标领域腐败问题共立案查处违法案件190件。从违法行为发生时间来看，招投标领域腐败问题发生在禁令颁布之前的有179件，2022年4月之后的仅有11件。
其中，株洲高科集团有限公司原党委副书记吴兵严重违纪违法案，让办案人员印象尤为深刻。“他是顶风作案”，钟红波说，“禁令已颁布，公司有多人被查处，吴兵仍违规插手干预工程项目，为他人在项目承揽方面提供帮助。”胆大妄为者不从严从重惩处，禁令就落不了地，改革也会难以进行。市纪委监委对其进行严肃查处，予以开除党籍、开除公职处分。今年5月，吴兵被判处有期徒刑11年，并处罚金150万元。
“之前并不是没有制度，而是制度没有很好地执行下去”，黄朝阳说，“而制度的执行，关键靠监督。”几年整治和改革，株洲在政府投资项目管理方面制度体系更加完备，各级纪检监察机关监督的一个重点，就是保障制度执行、促进不断完善。他介绍，“保障制度执行，纪检监察机关一要抓落实，二要促完善。当前，在监督内容上，紧盯职能部门在流程监管不到位、规避招标、弄虚作假招标、标后监管缺位等方面的失职失责问题；在监督对象上，从以往的紧盯领导干部向全链条责任主体延伸，向施工单位、招标代理机构、监理、专家评委等行业扩展。在监督机制上，建立承包施工企业举报“直通车”、全程跟踪和保护举报人机制，同时打通各职能部门间的信息共享壁垒，做到齐抓共管、协同作战。”
时至今日，株洲在工程项目领域的改革和整治经验，已经辐射到娄底、张家界等地市。在全省范围内，几年来接续开展的专项整治还在进一步深化。9月18日，湖南省委书记沈晓明在湖南省公共资源交易中心调研，其间他明确指出，要深入开展工程领域专项整治，对插手干预招投标的问题线索紧盯不放、深挖彻查，强化惩治震慑力度。
来源：新华社、中国纪检监察杂志
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