耕地非粮化治理为什么难
综上，国家出台的相关政策文件和法律法规中，未见有“退林还耕”这一表述，非粮化整治中需要被腾退或清理的林地，其原来的用途就是永久基本农田或一般耕地，现对其整改复耕，并非将此前国家“退耕还林还草” 政策实施的地类，再行复垦为耕地。符合国家政策的退耕还林还草，仍按照林地、草地管理。可见，“退耕还林还草”和非粮化整治中对违规占用耕地种树造林植草的土地整改复耕，两者在地块类型、实施范围、政策边界上，都是不同的。
（1）种粮的比较效益低下。农机、种子、化肥、农业劳动力价格等不断上涨，而粮食收购价格仍相对较低是种粮比较效益低的根本原因。相较之下，耕地“非粮化”利用的收益丰厚得多。如在净收入上，苗木约为15000元/亩，茶饮菊花约为3000元/亩，茶叶约4000元/亩，稻麦两季不到1000元/亩。农户不雇工的家庭，种植约10亩经济作物就有10万元-20万元/年的净收入，同等收入的稻麦种植面积则需达到至少100亩以上。
（2）经济利益最大化。农地流转越来越普遍，释放出大量的农村剩余劳动力，改变了农民就业结构，受限于较高的农地流转成本和有限的种植收益增长预期，农户更倾向于种植比较效益较高的经济作物以实现自身经济利益的最大化。
（1）分类施策，实施差异整治。针对“非粮化”对耕地质量的影响程度区分不同的“非粮化”类型，提出针对性的管控策略。除法律法规明确禁止的种植杨树、桉树等速生林木，挖塘养殖、种植草坪草皮等用于绿化装饰的植物，以及种植其他破坏耕作层及耕地质量的植物外，其他多数耕地“非粮化”利用对耕作层及耕地质量的影响是缓慢而渐进的。因此，对于耕地“非粮化”利用应分类施策，科学设定管制规则，允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。
对于“非粮化”问题的整改不可冒进、一刀切，以免损害农民的合理利益。严禁不顾果树处于盛果期、林木处于成林期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘。适当考虑作物的季节性特征，采用以时间换空间方式，即当年成本最低时实施整治，如水果已经售出、苗木春秋移栽后，做到物尽其用、杜绝浪费。在保障粮食供应基础上兼顾当前居民膳食结构转变趋势和饮食多样化需求，合理规划粮食作物和经济作物的种植区域和种植比例，实施差异化的耕地“非粮化”整治措施。
（2）坚持藏粮于技，加强科技创新。种粮经济效益较差是耕地“非粮化”整治困难的根本原因，而农业现代化的发展离不开科技创新，粮食生产的出路在科技进步，一是要育良种、选良方，培育和推广能适应当地气候环境的粮油作物新品种。二是结合高标准农田建设，鼓励使用新技术、新方法提升农业科技水平，提升耕地的粮食生产能力。三是针对具有较大耕地集中连片整治潜力的区域，高质量推进土地综合整治，促进永久基本农田集中连片整治，严格落实整治后期管护责任，健全农业生产社会化服务体系，大力发展以机械化、智能化物质技术装备为支撑的专业化、社会化服务组织，面向小农户和新型农业经营主体，开展代耕代种、统防统治、统种统储等全生命周期服务，集中降低粮食生产物化成本，提供粮食生产效益。
（3）统一耕地流转，完善经营制度。政府相关部门可组织专业的强村公司或者乡村振兴公司进行耕地统一流转，开展招商、运营或者种植工作，进行集约化经营；组织签署耕地保护承诺书，在其中明确“非粮化”对耕地质量产生破坏时各方所需承担的义务与责任；做好大面积耕地的管护工作，保障耕地质量；做好农作物新品种引进、地力培肥工作，推进农业“双强”建设，提高粮食产能。
（4）引导平原林地和山坡耕地调整转换，科学划定恢复耕地范围。结合区域果业发展基础，在确保当地生态安全、维持区域耕地保有量和森林覆盖率动态稳定的前提，对水土流失、生态容量等进行充分论证，引导平原地区林地逐步退出，水果产业上山，将山坡耕地逐步转向种植园地和林地。稳妥开展耕地恢复利用，分析恢复属性地类的现状、分布格局和变化趋势，科学划定恢复耕地范围，充分考虑恢复整治成本、经济效益和农民意愿，探索耕地功能恢复的优化路径、补偿机制及实现时序。
（5）优化粮食补贴和耕地保护补偿政策，提高粮食产品附加值。优化现有的农业补贴政策，设置分梯度、差异化的补贴规则，提高粮食生产补贴的瞄准性，适当增加对多季粮食食物的补贴力度，确保“谁种粮，谁受益”。将农业补贴更多地向家庭农场生产联盟、生产服务合作社等农业生产社会化服务主体投放。补贴过程高效化，通过合并补贴金额、一次性补贴到位、核准并限制补贴时间等方式，提高财政补贴资金的作用效率。完善耕地保护补偿机制，加大粮食主产区和功能区耕地保护补偿力度，提升种粮农户积极性。推动粮食产业绿色高质量发展，提高粮食产品附加值，通过市场交易机制使优质的粮食产品获得优价，助力农民经营性收入增长。
作者简介：李艳，浙江大学公共管理学院土地科学与不动产研究所副所长 教授
