巩固拓展脱贫攻坚成果政策指引（第2期）——关于动态识别防止返贫监测对象

二、政策依据

2020年12月，《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（中发〔2020〕30号）要求，“对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，开展定期检查、动态管理，重点监测其收入支出状况、‘两不愁三保障’及饮水安全状况，合理确定监测标准”。“建立农户主动申请、部门信息比对、基层干部定期跟踪回访相结合的易返贫致贫人口发现和核查机制，实施帮扶对象动态管理”。

2021年5月，《中央农村工作领导小组关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》（中农组发〔2021〕7号）明确，“监测方式。健全监测对象快速发现和响应机制，细化完善农户自主申报、基层干部排查、部门筛查预警等监测方式，互为补充、相互协同”。“监测程序。完善监测对象识别程序，新识别监测对象增加农户承诺授权和民主公开环节”。

2021年7月，云南省巩固脱贫攻坚推进乡村振兴领导小组印发《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的实施意见》（云巩固振兴组〔2021〕1号），对动态监测具体任务、方法步骤、部门职责和原则上不得纳入监测对象的10类情形作了细化。

2023年3月，原国家乡村振兴局印发《健全防止返贫动态监测和帮扶机制工作指南》，对防止返贫监测对象类别、认定条件、认定程序、认定时间以及录入系统等作了进一步明确。

三、监测对象类型

包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因残因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，简称“三类对象”。

（一）脱贫不稳定户。指人均纯收入在当地防止返贫监测范围内，且受各种原因影响存在返贫风险，被纳入监测帮扶的脱贫户。

（二）边缘易致贫户。指人均纯收入在当地防止返贫监测范围内，且受各种原因影响存在致贫风险，被纳入监测帮扶的一般农户。

（三）突发严重困难户。指因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，虽然人均纯收入超出当地监测范围，但受突发事件等各类因素影响导致刚性支出较大或收入大幅缩减，导致基本生活出现严重困难并存在返贫致贫风险，被纳入监测帮扶的农户。这类群体可以是脱贫户，也可以是一般农户。

四、认定办法

（一）监测范围。结合省级综合年度物价指数变化、农村居民人均可支配收入增幅和农村低保标准等因素，同时考虑“三保障”和饮水安全实现情况，科学确定监测范围，每年进行动态调整。各州（市）参照省级做法确定年度监测范围，每年一季度前完成并报省农业农村厅备案。

（二）认定条件

工作面向所有农村地区、所有农村户籍人口开展监测。监测对象认定以家庭为单位，是指从所有农户中将存在返贫致贫风险的识别认定出来，没有规模限制，做到“应纳尽纳”。

监测对象的认定条件是一套综合体系，主要包括农户的收入、合规自付支出、突出困难问题和自主应对能力。工作中，以家庭为单位统筹考虑实际居住情况和家庭成员共享收支情况开展识别认定，重点关注农户“三保障”和饮水安全等方面出现的突出问题，同时关注就医、就学、就业、产业等方面存在的实际困难和潜在风险，统筹考虑收入支出情况，以及农户自主应对能力，进行综合研判。

1.农户人均纯收入在当地监测范围内，且因受各种原因影响导致基本生活出现严重困难或“三保障”和饮水安全出现突出问题，依靠自身力量难以解决，存在返贫致贫风险的农户，一般应识别为脱贫不稳定户、边缘易致贫户。

2.虽然农户人均纯收入超出当地监测范围，但因突发事件等各类因素导致刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难，或“三保障”和饮水安全出现突出问题，依靠自身力量难以解决，存在返贫致贫风险的农户，一般应识别为突发严重困难户。

（三）识别途径。通过农户自主申报、基层干部排查、部门筛查预警、舆情信访预警4种方式实现识别认定。

（四）认定程序。入户核实和农户授权承诺，民主评议和公示，县级审核批准和公告。公示环节原则上只在村内开展一次，县乡不再重复公示。监测对象认定要经县级党委农村工作领导小组（巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接领导小组等）批准或授权批准。

（五）时限要求。认定工作要坚持应简尽简，公开公正，从农户申报、干部排查、部门预警发现风险线索之日起，到完成监测对象识别认定，一般不超过15天，其中村内公示不少于5天。对新识别的监测对象，村级要根据返贫致贫风险，原则上在10天内完成帮扶计划制定和帮扶措施申报。

（六）录入系统。常态化识别的监测对象以县级批准时间为准，批准后10天内完成系统录入（进入全国防止返贫监测和衔接推进乡村振兴信息系统中的“绿色通道”并经核实认定的监测对象，以录入“绿色通道”的时间为准）。

五、认定工作步骤

（一）群众自主申报。群众直接向村委会、驻村工作队、网格员、村组干部申请，村级受理。同时，村委会、驻村工作队要引导有困难的群众通过“全国防返贫监测系统手机App”“全国防止返贫监测和乡村振兴咨询服务平台”、12317服务热线或各州市县区自主设立的防止返贫监测热线电话自主申报，县级部门及时受理。

（二）预警推送和分析研判。县（市、区）农业农村部门牵头，有关行业部门参与，综合分析工作数据、省政府救助平台App申报数据、媒体和信访等渠道反馈的信息，形成到户预警信息，按月反馈到村。村级由驻村工作队队员、乡（镇）及村（组）干部根据村情民情、产业就业变化、农户家庭突发事件等综合分析研判农户自主申报和预警信息，确定本村重点核查对象，常态化开展排查。

（三）入户核实。由驻村工作队队员、乡村干部对重点核查对象逐户实地调查，主要核查农户的人口、收入、住房、饮水、财产以及家庭成员从业、健康、劳动力、就学、家庭变故等情况，重点查清农户收入稳定性、产业持续性、就业稳定性、因病因灾因意外等刚性支出、“两不愁三保障”及饮水安全等变化情况，摸清返贫致贫风险点。拟纳入监测对象的农户，应填写纳入监测申请，签署承诺提供的情况真实可靠，同意授权依法查询家庭资产、医疗教育开支等信息的授权承诺书。

（四）评议公示。以行政村为单位提出拟纳入监测对象名单，召集评议会议，对评议中有反映的及时核实情况，将拟纳入监测对象名单提交村“两委”研究，并逐户初定帮扶措施，在村民小组公开场所及云南省“政府救助平台”网络渠道公示5个工作日。对举报或反映的问题，应由举报受理单位分类组织调查核实，及时处理。无异议后报乡（镇）审核。

（五）乡镇审核和县级确定。乡（镇）在抽查核实的基础上，召开专题会议研究行政村拟纳入监测对象名单（不符合条件的退回村级核实研判），逐户审核帮扶措施，报县（市、区）农业农村部门确定。县（市、区）农业农村部门对拟纳入监测对象组织教育、公安、民政、财政、人社、自然资源、住建、卫生健康、市场监管、林草、医保、统计（调查）、残联、人民银行等部门复核家庭资产信息和基本信息，核准户口、房产、车辆、国家公职人员、经营实体、健康状况、就学情况、外出务工、家庭成员关系等重点信息，将符合条件的确定为监测对象（不符合条件的逐级退回核实研判），并报县（市、区）党委农村工作领导小组批准（或授权批准）后，在村内公告。批准后10天内将相关信息录入全国防返贫监测信息系统中。

六、原则上不得纳入监测对象的10类情形

1.有家庭成员或户主的父母、配偶、子女为国家公职人员的。

2.有家庭成员任村“三委”干部并定期领取薪酬的。

3.购买了消费型汽车的。

4.在城镇拥有自建房或购买商品房、门面房以及其他经营用房的。

5.在市场监管部门注册登记公司、企业并实际开展经营活动的。

6.种植、养殖大户或雇佣他人从事生产经营活动的。

7.为享受监测对象帮扶支持，故意分户、并户，不符合监测对象识别条件的。

8.空挂户或为套取帮扶支持将户口迁入村组的空挂人口。

9.死亡人员、服刑人员、失踪人员以及与户主不共享开支或收入的人员（指此类家庭成员不纳入监测对象）。

10.纳入失信惩戒不符合监测对象识别条件的。

关于10种类型的特别说明：

一是原则上不得纳入10种类型不是绝对严禁，实际操作中受各种原因影响导致基本生活出现严重困难或“三保障”和饮水安全出现突出问题，依靠自身力量难以解决，存在返贫致贫风险的农户，存在10种类型时仍旧统筹考虑收入支出情况，以及农户自主应对能力，进行综合研判。

二是原则不得纳入监测对象的10类情形是针对新识别时进行综合评判的特殊条件（注意：这里强调是新识别时），识别之后产生的公职人员，买车、买房等情况都是教育、就业、产业帮扶取得的帮扶成效，研判后达到风险消除条件的及时消除风险，研判后公职人员确实没有共同生活、共享收支的，及时做好人员自然增减，不能一刀切，简单地做户清退和人员清退，对“脱贫人口、监测对象中财政供养人员”的管理方式保持总体稳定。

七、特别需要注意的问题

1.监测对象识别不得设置规模限制，必须做到应纳尽纳。

2.对新申请农村低保和分散供养特困人员的农户，要按照监测对象认定条件进行逐户排查，符合条件的按程序识别为监测对象，坚决杜绝以落实低保为由不识别为监测对象，坚决防止对有劳动能力的监测对象通过低保等政策“一兜了之”。

3.农户（含脱贫户）年人均纯收入在当地监测范围内是识别监测对象的重要条件之一，但不是唯一条件，更不是贫困标准。一些农户（含脱贫户）收入虽然未超出当地监测范围，但收入稳定，且“三保障”和饮水安全没有问题，不存在返贫致贫风险，经过严格认定后，可不识别。

4.农户收入较高（扣除合规自付支出后家庭收入明显高于当地农村平均水平），出现“三保障”和饮水安全未保障情况，可以依靠自身能力解决的，根据实际情况，可不识别为监测对象，但应持续跟踪关注，督促尽快解决“三保障”和饮水安全保障问题。

5.监测对象以家庭为单位开展识别，原则上识别的是农村户籍人口，统筹考虑实际居住情况和家庭成员共享收支情况进行精准识别认定。易地扶贫搬迁（含同步搬迁）等已转为城镇户籍的人口中，符合条件的应及时识别为监测对象；城市规划区居住的农转非人口中，没有享受城市低保、职工基本养老保险等城镇相关保障政策、符合条件的可以识别为监测对象。实际工作中，一般应首先由户籍所在地开展识别，便于落实相关政策。确有特殊情况不能由户籍地开展识别的，由常住地牵头负责，及时纳入监测落实帮扶，确保监测不留死角。易地搬迁群众由迁入地负主体责任，迁出地配合迁入地开展防止返贫监测帮扶工作。

6.“应纳未纳”是指由于工作疏忽或政策执行不到位，导致未将存在返贫致贫风险的农户及时识别为监测对象进行帮扶，也未将其录入“全国防止返贫监测和衔接推进乡村振兴信息系统”进行统一管理。

7.“体外循环”是指虽然发现了存在返贫致贫风险的农户，但未识别为监测对象，也未将其录入“全国防止返贫监测和衔接推进乡村振兴信息系统”进行统一管理，而仅是在防止返贫动态监测和帮扶机制外，给予一定帮扶措施。

“应纳未纳”“体外循环”均未将符合条件的农户识别为监测对象统一管理，可能因帮扶不及时、不到位导致返贫致贫，是各类监督检查和巩固脱贫成果后评估重点关注问题。

8.各地可结合实际通过村民会议、村民代表会议、村“两委”扩大会议等方式开展民主评议，确保过程结果公开公正。

9.公示公告中要保护农户个人信息隐私，不得公开农户身份证件号码、手机号、银行账号、健康状况等敏感信息。

10.各地要进一步强化政策宣传，拓展农户申报方式，畅通群众举报渠道，第一时间核查核实线索，及时回应处理群众关切问题。

本政策指引实施期间，如遇国家政策调整，按调整后的政策执行。