【中东欧研究】北马其顿新政府及其战略性重组
民生
2024-09-19 20:17
匈牙利
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2024年5月9日，北马其顿举行了选举。马其顿内部革命组织民族统一民主党（VMRO-DPMNE, 简称“内革党”）获得43%的选票，58个议会席位——仅比执政多数少三席。随后，即将上任的总理米茨科夫斯基成功与阿尔巴尼亚人联盟（Vlen）和“我们知道”党（“Znam”）组成联合政府。米茨科夫斯基承诺在其执政的前百天内提高标准，承诺减税、提高养老金、为市政投资2.5亿欧元（2.67亿美元）、吸引新的外国投资，大力打击腐败。新政府进行了重组，部委数量从16个增加到20个。本文将探讨这些新变化的内涵和外延，以及对国家未来的影响。为组建一个稳定的政府，米茨科夫斯基与阿尔巴尼亚人联盟（Vlen）和“我们知道”党（“Znam”）结盟，总席位增加了20个，达到了功能性多数（a functional majority）。5月28日，北马其顿第11届议会成立。76名议会成员投票选出阿福瑞姆·加什（Afrim Gashi）为立法机构主席，他来自Vlen联盟的政党“替代方案”党（Alternativa），其中有6人反对。这6名反对票来自左翼政党列维察（Levica）的议员，他们认为“加什推动弹道导弹和领土收复政策，反复侵犯马其顿”。此外，他们指责米茨科夫斯基尽管在选举中大获全胜，但屈服了。列维察说：“这个自称是马其顿国家利益保护者的政党拒绝从自己的队伍中任命议会议长，破坏了马其顿人民赋予的合法性，破坏了马其顿人民授予的立法机构中58个席位的权力，并决定将议长一职交给一个只赢得两个授权的政党。”![]()
新政府重组法草案
新议会成立一周后，即将上任的总理提议通过简化程序修订《国家行政机构组织和运作法修订和补充法》（ the Law on Organization and Operation of State Administration Bodies）草案。米茨科夫斯基在新闻发布会上表示，“这一草案的合法性基于几周前的选举结果，当时由内革党领导的‘你的马其顿’联盟和新总统戈尔达娜·西莉娅诺夫斯卡-达夫科娃（Gordana Siljanovska-Davkova）分别赢得了436000和561000票。”他随后解释了新政府重组的理念：“在选举之前，我们承诺建成一个有效运转、法制健全的国家，一个深化改革、提高马其顿公民生活水平的政府。公民赋予我们巨大信任，未来政府就应实施一系列利民政策，以实现法治，确保没有一等或二等公民之分，进行经济改革，提高生活水平，改善教育和医疗条件，留住青年人才，并为退休人员提供更高的养老金。”米茨科夫斯基总结说，“我们在选举期间所承诺的一切当悉数实现。为了实现这一点，我们需要良好的政府组织。”另一方面，北马其顿社会民主联盟党（SDSM）和列维察的议员们对法律修正案及其通过方式表示反对，认为该修正案经简化程序快速通过，缺乏必要的分析和辩论，也没有征求专家和公众的意见。社民盟批评这次对部委和国家行政机构的重组并非真正的改革，而是出于政治动机，仅仅是为了满足新政府联盟的需求。他们还指出，重组可能带来的财务影响尚未明确。列维察强调，《国家行政机构组织和运作法》是一项基本法，因此对法案草案持反对态度。他们认为，改变政府和部委的组织和运作，这些直接影响到数百万人的事项，不应该通过仓促的程序来完成。列维察批评了在议会会议前几小时对法律文本进行修改的操作，称之为立法的“走私”（legislative smuggling），并提议将此操作从议程中删除。尽管反对派提出了有力的论点，但法案在提交给议会三天后，即6月8日，还是被执政多数通过。新的议会多数派，包括内革党、弗雷迪党（（Vredi）VLEN）和“我们知道”党（ZNAM），在阿尔巴尼亚族融合民主联盟（DUI）领导的欧洲阵线的支持下，通过了新部委的设立和法律修正案。内革党、弗雷迪党和“我们知道”党共有78名议员。为了获得部分反对派的支持，内革党与阿民盟达成了协议，其中包括在议会中成立一个由反对派议员领导的特别委员会——欧洲阵线议会小组，监督国家行政机构。阿民盟欧洲阵线议会小组协调员布莱里姆·贝寨迪（Blerim Beџeti）认为这一做法将提高政府效率。6月9日，达夫科娃总统签署了法令，随后该法律在官方公报上发布并正式生效。![]()
英国国立自治大学“查士丁尼一世”法学院行政法与行政管理系的德拉甘·戈切夫斯基（Dragan Gocevski）教授提出了对当前法律文本的深刻见解。他指出，从这些文本中很难清晰地辨别，所进行的是实质性的改革还是仅仅是对国家机器的一次重组。他特别提到：“虽然新机构的数量并没有显著增加，其中一些确实是全新的，但也有不少只是现有系统的重组，即从一种组织形式转变为另一种。”在《国家行政机构组织和运作法修订和补充法》中，虽然由内革党领导的执政联盟曾宣称将减少部委数量10%，但实际上，部委的数量却从16个增加到了20个。这一变化包括了对现有经济部的职责调整，变为经济和劳动部。这意味着它将接管目前劳动和社会政策部的部分职责。同时，能源和采矿方面的职责将被转接至能源、采矿和矿产资源部。经济部的旅游职责将被重组后的文化和旅游部接管。此外，外交部（MFA）将承担更多的经济职责，并更名为外交和外贸部。劳动和社会政策部（MLSP）将更名为社会政策、人口和青年部。信息社会与行政管理部的职责将由两个新成立的部委继承——一个负责数字化转型，另一个负责行政管理。目前的政治制度和族群间关系部将简化为族群间关系部。此外，还将新设一个体育部，这将导致青年和体育局被撤销，其职责将由新成立的体育部和重组后的社会政策、人口和青年部继承。此次重组还涉及雇员的调动。例如，经济部中负责旅游相关工作的员工将被调往重组后的文化和旅游部。员工的调动预计将在法律修正案生效后五个月内完成。该法律并未涵盖详细的内部重组细节，这意味着每个部委需要通过新的细则、工作条例、人员结构和空间分配来进行调整。新法律仅列出了新成立和重组后的部委的职责，例如外交部也将负责对外贸易，文化部也将负责旅游业。此次重组提出的一个关键问题是，是否有可能以简单多数的方式设立国家行政机构，如局、司、署等。法律还指出将对监察局进行重大重组，欧盟的报告经常批评北马其顿监察机构人员不足，职责受限。监察局共有792名员工需要进行调动。根据新法律，一些监察机构将被撤销，一些将被移交给各部委，还有一些可能进行合并。根据这项法律，首批被撤销的三个机构是体育局（有42名员工）、地质研究所（有13名员工）和一个未命名的机构（在MIOA报告中没有员工人数数据）。员工将会转移至其他机构继续工作。例如，青年和体育局的员工将由新成立的体育部接管。经济部的员工将被转移到外交和外贸部、能源、矿业和矿产资源部以及文化和旅游部。教育和科学部的员工将转移到数字转型部。劳动和社会政策部的员工将被送到经济和劳动部。信息社会和行政部的工作人员将转移到数字转型部和公共行政部。此外，国家技术检验监察局会将员工转移到国家市场监察局。青年和体育机构的员工将被转移到社会政策、人口和青年部以及体育部。新的欧洲事务部将接管欧洲事务秘书处。根据内革党的选举计划“变化1198”（Changes 1198），新政府预计将废除超过130个国家机构，以履行公共部门改革的承诺。实际上，这意味着大约16000名员工被解雇或转移到私营部门。根据去年信息社会和行政部登记处的报告，公共部门目前包括1371个机构，包括部委，共雇用128879人。如果包括临时合同雇用的人员，这个数字将达到约160000。![]()
在2024年6月22至23日的议会会议之后，北马其顿当选总理赫里斯蒂扬·米茨科夫斯基提交的新政府组阁方案23日晚获得议会批准，新政府随即宣誓就职，任期四年。米茨科夫斯基成为第13任总理，领导自国家独立以来的第20届政府。新政府共有20个部，24个部长级职位。除总理外，还有23名副总理和部长，其中20人担任部长职务。米科斯基有5名副手，即副总理，其中一人将担任首席副总理。在政府内阁中，15名成员来自内革党领导的联盟，6名来自弗雷迪联盟，2名来自“我们知道”党。新政府中只有三位女部长。除四名部长外，几乎所有成员都有在行政、立法或地方政府任职的经验。其中一些人曾在塞族民主党政府时期担任过职务。除了来自马其顿族和阿尔巴尼亚族这两个最大族群的代表外，行政部门的最高层还将包括来自塞尔维亚族和罗姆族的官员。伊万·斯托伊科维奇（Ivan Stoiljkovic）是北马其顿塞族民主党主席，也是内革党的联盟伙伴，任副总理兼族群间关系部长。众所周知，斯托伊科维奇是一位与塞尔维亚总统武契奇和波黑塞族共和国总统米洛拉德·多迪克关系密切的政治家。他还与俄罗斯保持着良好的关系。“自2001年以来，《奥赫里德协定》首次掌握在一个具有普京主义信念的塞族人手中！变革才刚刚开始！”阿民盟副主席阿尔伯·阿德米（Arber Ademi）评论道。几家自由媒体也对其任命进行批评，因为他与塞尔维亚和俄罗斯关系密切，这再次表明了该国媒体的意识形态倾向。北马其顿新政府上任伊始就进行了战略重组，旨在提高治理的效率和效果。然而，财务支出和实际执行会带来一系列挑战。虽然部委和机构的合并可以降低运营成本，消除冗余，但过渡期往往会产生大量费用。这些费用包括后勤重组、人员再培训以及服务提供的潜在中断。此外，频繁的重组可能导致不稳定，破坏长期政策的实施，削弱公众的信任。虽然政府重组有可能加强发展中国家的治理，但必须认真规划和执行，以有效平衡财政和行政影响。快速而不透明的法律修订程序可能会为今后的错误和腐败埋下隐患。尽管如此，政府还是采取了大胆的措施，这表明它已迅速摆脱了前联合政府，社会民主联盟与阿族融合民主联盟政府（DUI-SDSM）的做法。在未来几个月中，新部委的雏形逐渐建立，它们能否为国家治理带来亟须的改善将会有答案。这一时期将是决定政府战略重组成功与否以及能否履行对北马其顿人民承诺的关键时期。
