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2024年，地方债新增债务限额4.62万亿元，规模创历年新高；受12个重点省份严控政府投资及2023年底增发的特别国债资金逐步落地影响，上半年地方债发行规模同比下降20.04%至3.49万亿元，其中新增债券回落明显，再融资债券则在一揽子化债背景下保持较快增速，重点省份发债以再融资债券为主，呈现严控地方债务、压缩政府投资态势。年内专项债及再融资债券发行压力较大，下半年有望发行提速，三季度或迎高峰；央行释放“纠偏”市场信号，预计后期地方债发行利率或小幅上涨；未来专项债资金监管将继续强化，并侧重提升资金使用效益，地方政府债务严监管态势也仍将持续。
2024年以来，我国宏观调控力度加大，在转方式、调结构、提质量、增效益上持续用力，国民经济延续回升向好态势。2024年《政府工作报告》提出，经济工作要坚持稳中求进总基调，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2024年以来，地方政府债券相关政策主要体现在：财政政策适度加力、地方债新增限额创历年最高，一揽子化债方案进一步落实助力地方债务化解，强调建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对经济稳增长发挥了积极作用。具体看，2024年以来地方债相关政策举措如下。
一是积极的财政政策适度加力、提质增效，地方债新增限额创历年新高。2024年《政府工作报告》提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效，用好财政政策空间，加强财政资源统筹，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，促进经济持续回升向好；要积极扩大有效投资，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。2024年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.62万亿元，规模创历年新高；其中新增一般债限额0.72万亿元，与上年持平，新增专项债限额3.90万亿元，较上年增加0.10万亿元，支持地方加大重点领域补短板力度。2024年4月，国家发展改革委联合财政部完成2024年地方政府专项债券项目的筛选工作，共筛选通过专项债券项目约3.8万个，2024年专项债券需求5.9万亿元左右，为2024年3.9万亿元专项债券发行使用打下坚实项目基础。2024年6月，《国务院关于2023年中央决算的报告》提出加强财政政策调控，推动经济运行持续好转，财政部将城中村改造、5G融合应用设施等纳入投向领域，将供热、供气等纳入用作项目资本金范围，重点向经济大省特别是制造业集中地区倾斜，加快发行使用进度，累计支持项目建设超过3.5万个。
二是一揽子化债方案推进落实，进一步统筹防范化解地方债务风险，扩大名单制管理区域。2023年，伴随一系列化解债务风险措施的有序实施以来，相关化债方案不断推进。2024年2月23日，国务院常务会议指出要坚持改革创新，强化配套政策支持，进一步推动一揽子化债方案落地见效。2024年《政府工作报告》提出，要稳妥有序处置风险隐患，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。特殊再融资债券发行方面，2024年上半年贵州、天津分别发行特殊再融资债券624.98亿和462.67亿，化债手段更加多元。在到期高峰来临叠加一揽子化债方案实施的背景下，2024年上半年，再融资债券发行16669.32亿元，同比增长2.09%。2024年3月，国务院办公厅发布《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办发〔2024〕14号），核心内容是12个高风险重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债，部分非12个高风险重点省份的地市或将纳入《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）适用范围、新增投资受限。受严控政府投资及2023年底增发的特别国债资金逐步落地影响，2024年上半年地方债发行规模同比大幅下降，发行节奏明显放缓。其中，新增专项债14934.68亿元，同比下降35.09%。2024年6月底，《国务院关于2023年中央决算的报告》提出按照省负总责、市县尽全力化债的原则，统筹调度各类资金资产资源，稳妥化解隐性债务存量。中央财政给予必要政策支持，在地方政府债务限额空间内，安排一定规模再融资政府债券，支持地方特别是高风险地区缓释到期债务集中偿还压力，降低利息支出负担。
三是健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，推进地方融资平台转型。在以“遏制增量、化解存量”为主线出台一系列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。2024年2月23日，国务院常务会议指出，要强化源头治理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。2024年《政府工作报告》提出，要健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系。2024年3月，财政部发布的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》指出，强化地方政府债务管理，要完善专项债券管理制度，加强项目穿透式管理，强化项目收入归集，确保按时偿还、不出风险；要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债；要健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度；严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增。这意味着中央将持续制度化、体系化防范及化解地方债务风险，债务类型涵盖地方政府法定债务、隐性债务、城投企业经营性债务，完善全口径监管。此外，未来化债机制或将通过推进地方融资平台市场化转型升级加强造血功能、推动债务良性循环。2024年3月22日国务院防范化解地方债务风险工作视频会议指出，要加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型，要以化债为契机倒逼发展方式转型。自2023年11月至今，已有超过100家城投企业声明转型为市场化经营主体。2024年4月30日，中共中央政治局会议指出，要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。
1.发行概况
2024年上半年，地方债发行规模较上年同期明显下降，再融资债券占比仍较高。
2024年1－6月，地方政府债券累计发行776支，金额合计34928.01亿元，相当于2023年全年的37.45%，同比下降20.04%，地方债发行总额规模较上年同期明显下降。其中，新增债券18258.69亿元，同比下降33.25%；再融资债券16669.32亿元，同比增长2.09%，再融资债券占比同比增加10.34个百分点至47.72%。其中为缓解地方政府隐性债务风险而发行的特殊再融资债券合计1087.65亿元。自2023年10月内蒙古发行首批特殊再融资债券以来，截至2024年6月底，全国各省市区特殊再融资债券发行总额累计14972.79亿元。从资金用途看，2024年上半年新发行地方政府债券中专项债券占70.10%，延续了2019年以来以专项债券为主的融资结构。从净融资额来看，2024年上半年地方政府债券到期金额为16123.79亿元，提前兑付规模78.86亿元，净融资额为18725.36亿元。
2024年上半年地方债加权平均发行期限为12.69年，较上年同期有所缩短；10年期以上债券占比下降，长期债券发行呈收敛态势。自2019年财政部不再限制地方政府债券期限比例结构后，10年期以上地方政府债券发行规模占比由2018年的17.86%快速上升至2020年的76.64%。2020年11月，受财库36号文提出“年度新增及再融资一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含），专项债券期限应与项目期限相匹配”影响，2021年10年期以上债券占比有所收敛。2022年受专项债券发行增长影响，10年期以上债券占比提升至66.01%；2023年则回落至58.63%。2024年上半年，10年期以上债券占比为63.14%，同比有所下降。从整体发行期限看，2021年－2023年及2024年上半年，地方政府债的加权平均发行期限分别为11.95年、13.23年、12.39年和12.69年，其中一般债券的加权平均发行期限分别为7.71年、7.93年、7.38年和8.25年；专项债券的加权平均发行期限分别为14.17年、15.54年、15.20年和14.59年。
2024年上半年，地方政府债券发行速度明显放缓。从发行节奏看，2021年受新增政府债务限额未于前一年提前下达影响，当年地方债发行集中在后三季度。2022年，出于推进项目落地速度、提高年内资金使用效率的考量，地方债券发行前置，集中在前三季度。2023年，地方债发行相对均匀的分布在四个季度，其中四季度受特殊再融资债券发行带动保持一定规模。2024年上半年，地方政府债券发行规模较上年同期下降20.04%，新增发行规模占全年新增政府债额度的39.52%，发行节奏偏慢，主要受2023年底增发的特别国债资金逐步落地及12个重点省份政府投融资受限影响，下半年有望发行提速，三季度或迎高峰。
2024年上半年，重点省份以发行再融资债券为主，呈现严控地方债务、压缩政府投资态势。
2024年1－6月，除西藏未发行债券外，其他主体均有地方政府债券发行。其中发行规模前三名的地区为广东、山东和江苏，以新增专项债券发行为主。此外，在“35号文”界定的12个重点省份中，除天津及贵州省发债规模分别位居第10名和第11名，其他重点省份如辽宁、内蒙、云南、黑龙江、甘肃、吉林、青海和宁夏等地发债规模在全国各省份中均位于中下水平。2024年上半年，宁夏、贵州、天津、辽宁、云南、青海、内蒙古和重庆再融资债券发行占比均超过66.00%，且该8省均为重点化债区域；12个重点省份中云南、青海、宁夏和贵州当期均未发行新增专项债，黑龙江、天津和辽宁当期新增专项债券占比均低于10.00%，其余5省（市）当期新增专项债券占比均未超过40.00%。整体看，重点省份呈现严控地方债务、压缩政府投资态势，地方政府投资端结构出现分化，重点化债区域地方债券发行目标更倾向于借新还旧，债务风险相对可控的财政大省则更多地承担起政府投资任务。从净融资额来看，2024年上半年，广东省净融资额超2800亿元，山东、江苏和浙江净融资额超1400亿元，安徽、河北和河南净融资额超1000亿，四川、湖北、福建、贵州、天津和重庆等9个省（市）净融资额超500亿，净融资规模较小的区域包括云南、辽宁、青海省和新疆生产建设兵团，均不足百亿元，西藏、宁夏和上海净融资额为负。重点省份净融资规模整体处于中下游水平。
2.利率与利差分析
2023年11月以来，受央行降息、债市呈现“资产荒”状态导致利率中枢整体下行影响，地方政府债券平均发行利率持续下降。
2023年1－2月，整体利率走势稳中有升；3－6月，利率走势有所下降；7－11月，受跨季及政府债供给放量等因素影响，地方政府债券发行利率整体在波动中有所回升；2023年11月以来，受央行降息、债市呈现“资产荒”状态导致利率中枢整体下行影响，地方政府债券平均发行利率持续下降。2024年1－6月，地方政府债券加权平均发行利率为2.45%，其中一般债券平均发行利率为2.39%，专项债券平均发行利率为2.46%。
2024年前二季度，地方债发行利差环比均有所收窄；各省（市、自治区）发行利差明显收敛；2024年第二季度，平均发行利差最高和最低的省份分别为内蒙古和上海。2023年一季度地方债发行利差为10.82bp，二季度进一步收窄至10.49bp，三季度发行利差扩至13.52bp，四季度以来受特殊再融资债券供给压力影响，发行利差显著扩大至22.06bp。2024年一季度及二季度，平均利差环比分别收窄至11.76bp和10.76bp，均略高于2023年同期。各省份发行利差环比数据方面，以发行量最大的10年期地方债为样本，2024年第二季度，在整体利差下行的大环境下，平均发行利差最高的省份为内蒙古（19.96bp），其次是广西（18.23bp），在11bp~17bp区间的是贵州、云南、天津、江西、黑龙江、河南、新疆、青海和安徽，其余省份均不超过11bp，其中，利差从高到低排序，位居后五位省份分别是上海（3.95bp）、浙江（5.41bp）、北京（5.93bp）、江苏（6.06bp）和陕西（6.96bp），均不超过7bp。从各省份利差环比变动情况来看，2024年4－6月平均利差收窄最明显的是湖南，从2024年一季度的21.99bp降至2024年上半年的10.70bp，大幅收窄11.29bp，利差提升最明显的是云南，2024年二季度平均利差15.80bp，较2024年一季度上升9.06bp。
3.地方政府专项债券投向领域
2024年1－6月，专项债募集资金投向基建领域仍是主要发力点，前三大投分别为交通基础设施建设、城乡发展及城市基础设施。其中，用于支持中小银行的专项债发行金额明显下降，相当于2023年发行规模的2.78%；用于交通基础设施类项目的专项债券发行金额占比大幅提升至20.00%以上。
年内专项债及再融资债券发行压力较大，下半年有望发行提速，三季度或迎高峰。受2023年底增发的特别国债资金逐步落地降低地方政府债券融资需求，以及12个重点省份严控政府投资政策影响，2024年上半年，地方政府债券发行总额较上年同期下降20.04%，发行节奏偏慢。从发行情况看，2024年上半年新增专项债券发行规模已完成1.49万亿元，剩余新增债券发行额度尚有较大规模，后半年发行压力较大。从发行节奏看，一季度专项债发行节奏整体较缓慢，特别是新增专项债的发行节奏偏慢。4月份至5月份，节奏逐渐增快，尤其是5月份新增专项债发行量超过前4个月新增专项债发行总量的60.00%。6月地方债发行量和净融资额环比、同比均有所下降；6月地方债发行结构以新增专项债为主，占当月地方债发行总量的49.55%，当月无特殊再融资债发行。从发行计划看，截至2024年7月1日，34个省、计划单列市披露了三季度地方债发行计划，总计26227亿元，其中新增专项债15893亿元（占61%）、再融资一般债3484亿元（占13%）、再融资专项债4088亿元（占16%）。再融资债券方面，截至2024年6月底，将于一年内（含）到期的地方政府债券到期规模合计约2.33万亿元，年内再融资债券的发行压力较大。整体看，专项债及再融资债券发行压力较大，下半年有望发行提速，三季度或迎高峰。
央行释放“纠偏”市场信号，预计后期地方债发行利率或小幅上涨。去年11月以来，市场利率中枢下行明显，长期国债收益率持续下行。央行今年以来多次提及长端利率过低的风险，与经济发展情况不匹配。央行一季度货币政策委员会例会新闻稿中提到“在经济回升过程中，也要关注长期收益率的变化”。4月下旬，央行有关部门负责人在接受《金融时报》采访时表示，长期国债收益率主要反映长期经济增长和通胀的预期，但同时也会受到供求关系等其他因素的扰动；当前我国经济长期向好的基本面没有改变，央行对经济增长前景是长期看好的，但供求关系等因素也会对长期国债收益率带来短期扰动。当期资产荒带动下，交易盘拉动长端利率快速下行，超出了央行预期下行的节奏，利率曲线走向平坦化。央行7月1日发布公告称，为维护债券市场稳健运行，在对当前市场形势审慎观察、评估基础上，央行决定于近期面向部分公开市场业务一级交易商开展国债借入操作。央行出于防风险的考量，向市场释放调控长端利率的信号，但央行借入规模与具体期限尚未明确，而且卖出时点及价格也存在较大不确定性。二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，7月22日央行货币政策进行了跟进，对有出售中长期债券需求的MLF参与机构阶段性减免MLF质押品，说明央行持续关注长端利率，不希望降息后进一步打开长端利率的下行空间，“保持正常向上倾斜的收益率曲线”的决心不变。央行释放“纠偏”市场信号主要目的在于发挥价格指导作用，引导收益率回归至合理区间，预计后期地方债发行利率可能出现小幅上涨。
专项债资金监管将继续强化，并侧重提升资金使用效益。2024年6月，审计署发布的《关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出专项债项目安排不科学，部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应。专项债偿债资金纳入政府性基金预算管理，近年来专项债持续扩容但项目收益偏低，叠加政府性基金收入的下降，专项债付息压力进一步加大。2024年《政府工作报告》提到“统筹用好各类资金，防止低效无效投资；建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，预算草案也提出“强化投向领域负面清单管理，严格把好项目融资收益平衡关”。考虑到专项债大幅扩容的同时，仍存在部分项目收益偏低、资金使用不及时不规范等问题，在付息压力增加叠加专项债项目收益偏低的背景下，预计未来专项债资金监管强化态势将延续，将进一步落实落细常态化监管措施。此外，财政部预算司司长王建凡表示，2024年，财政部会同有关部门不断优化调整专项债券投向领域和用作项目资本金范围，将更多新能源、新基建、新产业领域纳入专项债券投向领域，增加“独立新型储能”“重点流域水环境综合治理”等纳入专项债券支持范围，引导地方加大对“国家级产业园区基础设施”“5G融合应用设施”“城中村改造”“保障性住房”“普通高校学生宿舍”等领域的支持力度，将“保障性住房”等纳入专项债券用作项目资本金范围，进一步发挥专项债券撬动作用。同时，指导地方围绕党中央、国务院确定的重点投向领域做好专项债券项目储备工作，严格落实专项债券禁止类项目清单。后续政策将兼顾扩大专项债使用范围及提升资金使用效益，在项目成熟度、融资收益平衡、资金使用合规性等方面将加强审核把关，从而提高项目储备质量，优化政府投资节奏和力度，提高债券资金使用绩效，发挥好政府投资的带动放大效应。
地方政府债务严监管态势仍将持续。2023年以来，部分地方政府偿债压力加大，引发市场担忧。2023年7月，中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，债务监管口径或扩大至城投企业全部债务，鉴于城投企业隐性债务与经营性债务区分难度大，相关政策调整也更加符合地方政府债务化解的实际情况。2024年《政府工作报告》提出，要稳妥有序处置风险隐患，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险，健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，再次表明中央政府或将对地方政府债务和城投企业债务进行“合并监管”。财政部提出要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债，进一步落实一揽子化债方案；要健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度；严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增。2024年6月25日，《国务院关于2023年中央决算的报告》提出完善地方政府债务管理，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，加大追责问责力度，坚决遏制违规举债。完善全口径地方债务监测监管体系，着力构建防范化解隐性债务风险长效机制。分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模。2024年7月18日公布的《中共二十届三中全会公报》指出，“要统筹好发展和安全，落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。考虑近年来专项债的大幅扩容，部分地方政府债务风险加大，地方政府债务严监管态势仍将持续。
特殊再融资债券发行规模远低于预期，下半年或将发行提速。2023年7月，政治局会议启动一揽子化债方案，随后的9月，特殊再融资债券重启发行，截至2023年底共发行1.39万亿。根据财政局披露数据，截至2023年底，全国地方政府债务余额40.73万亿，限额42.16亿，2024年特殊再融资债券发行的理论上限为1.43万亿。自2月2日贵州发行2024年首笔特殊再融资债券以来，截至6月底，特殊再融资债券累计发行1087.65亿元，发行规模远低于预期，下半年或将发行提速。考虑到当下各地财政负担加重、债务化解承压的背景，以及后期积极财政的延续，特殊再融资债券发行规模存在扩充空间，且重点地区或将是发行主力军。
公用评级二部
邹洁 陈佳琪 王晓暄
