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一、统一人民公安机构体制
1940年下半年，中共中央社会部颁发了《公安局组织纲要》，指出人民公安的性质为“公安局是抗日民主政权维持治安的机关。各级公安局不是超越政权的独立系统，而是各级政权机构中的一个组成部分。”明确公安局的任务为“在保卫抗日政权，保障一切公民的民主权利，与保障各抗日党派的合法自由的原则下，坚决镇压敌探汉奸，与少数的阴谋破坏分子，以达到维持社会安宁，巩固抗日根据地之目的”。 规定公安局的机构设置为：“从边区政府起，直到区一级止，边区政府下设总公安局，行政公署下设行政公署公安局，专署设公安督导员，县设县公安局，区设治安员”。要求在各级公安局内设立社会（侦察、情报、社会调查）、司法（预审、看守、起诉）、教育（管理干部，对群众开展锄奸教育）、秘书等部门。并规定在边区、行署、县3级分别设立公安武装力量——警卫大队、中队、区队，执行武装警戒、看押犯人等任务。
1946年2月2日，晋察鲁豫公安总局发布《关于统一机构名称的决定》，其将边区的公安组织机构设置为：边区为公安总局，各行署（行政区）为公安局，各专区设公安分局，各县（市）为县（市）公安局，区设公安助理员，大行政村设公安主任，街、自然村设公安员。
1946年8月26日，东北行政委员会发布了《东北各级公安机关组织暂行条例》，全文为8条共15款。其明确了各级公安机关的性质与任务，对东北地区的公安组织机构设置规定为6级：东北行政委员会设公安总处，省府设公安处，专署设公安科，市、县设公安局，县辖区设公安助理，村、屯设公安员。1940年下半年，中央社会部转发了晋察冀边区制定的《公安局警务公约》，规范解放区公安人员的行为：“警务人员，抗日当先，拥护政府，保障民权。巩固边区，维护政权，镇压敌探，肃清汉奸。缉匪捕盗，勇敢向前，保护人民，维护治安。友敌分清，是非明辨，奸不漏网，民不含冤。服从命令，忠于抗战，提高警惕，组织必严。奉公守法，不殉情面，严守秘密，革命模范。斗争学习，不怕困难，团结进步，忠正清廉。严守纪律，革命模范，凡我同志，誓守约言。”太行区公安局于1946年5月颁发《革命警察之性质、任务、条件守则》，对人民警察的性质、职责、打击对象、警种分类等重要问题进行了具体、全面阐述。《守则》指出：“革命警察是民主政权的保卫者，是各民主党派合法权力的保卫者，又是保障广大人民的自由民主权利以及一切利益的有力组织。他完全是为群众利益而服务的，他的活动与斗争对象，是破坏和平民主建设的一切行动及破坏群众利益的发动分子。对破坏或伤害和平民主建设的一切行动及破坏或妨害社会治安的一切行为都将依法加以制止，并深究重责。”《守则》对革命警察进行分类，具体划分为户籍、治安、交通、外事4个警种，并对其具体职责做了明确的规定。随着人民公安机关的不断建立，《东北各级公安机关组织暂行条例》、《华北人民政府各级公安组织条例》、《华北人民政府公安部办事细则》、《公安局暂行条例》等以法律法规的形式明确公安机关性质、职能、权限等文件相继出台，标志着党的公安法制建设有了进一步的发展。晋冀鲁豫边区政府于1946年3月5日发布《关于公安司法关系及城市管理分工的指示》规定“除公安司法机关外，任何人无逮人权，一般的拘捕和处理在县，逮捕人犯时必须由公安司法部门派人持拘捕证进行。”之后，晋察冀边区发布的《侦讯和逮捕人犯批准权限和手续的规定》、热河省人民政府发布的《关于目前特种刑事处理暂行规定》、北岳区行政公署发布的《关于目前特种刑事的复核审判程序》等对公安工作中的办案程序问题做了明确、严格的规定。重点问题是处决人犯的权限逐步上收。如在抗日战争时期，此权限在县，在抗战环境艰苦的地方甚至下放到区。到解放战争时期，在晋冀鲁豫边区和晋察冀边区多数地区的处决人犯的权限由省和行政区批准。在解放战争中，解放区的农村最基层的治安保卫组织机构设置是村公安员。1948年8月20日颁布的《农村治安工作条例》要求公安员条件“必须是共产党员，在群众中有威信，并且忠实坚定，积极负责，办事公正”。公安员人选的产生程序是：由村党支部提名，群众讨论表决，最后经区委批准。明确负责农村治安工作的保卫干部的任务为：1、从群众日常生活中与经常工作中调查了解特务破坏分子的活动情况及各阶层的态度反映。2、进行本村其它群众的防奸教育与改造不良分子。3、具体执行上级规定的农村治安制度，维持村中社会秩序。4、协助武装部巩固民兵组织，防止特务破坏分子混入活动。对公安员的权限有严格规定：“公安员应成为遵守治安制度的模范，绝无任何特殊政治权利。”“只能以访问、调查、盘查、揭发、检举方法进行农村治安工作。非经县公安局以上机关指示，无检查、清查户口、静街、静夜、戒严权。”晋冀鲁豫边区和晋察冀边区在解放战争中处于大后方的地位，生产、建设工作摆在非常重要的位置。为了搞好边区治安管理工作，建立良好的边区社会秩序，人民政府建立了一系列的管理制度：就外侨居住、出入境通行、户籍管理、携带武器、旅店管理、交通管理、铸刻印刷、消防、保密等管理方面做了明确和严格的管理规定。如《华北区战时边境出入管理办法》、《外侨在解放区旅行居住就业暂行办法》、《枪支管理暂行办法》、《关于禁止赌博的指示》、《关于取缔封建会道门的布告》、《关于华北解放区关卡、哨所、农村民兵自卫站岗放哨检查办法草案》、《战时防谍保密暂行办法》等。1941年，陕甘宁边区公布了《陕甘宁边区警察工作规则》。次年，更为细致的《陕甘宁边区警察服务规程》公布和实施。在边区民主实践的背景下，这两部法规是对边区“宪法原则”的具体落实。一是严格保护普通民众的住宅权和身体权。“没有命令和传票，不得擅入民房进行搜捕，但追捉现行犯及紧急救护者例外。”二是严格保障民众的工商业及生活自由，“守望及巡逻警察不得无故妨碍行人及营业。”三是强化对警用枪械的管理，执行职务非遇必要时不得使用刀枪，使用刀枪如非异常紧迫，应事先警告，如对方表示畏服，应即停止使用。使用警械应注意勿伤及对方致命部位，更不得伤及旁人。使用警械后，不论伤人与否，应将经过情形报告长官考核。四是行使职务中尊重人格，不得有威胁、胁迫等违法行为。遇有可疑的人物或事物，应加详细盘问，不得随便放过，但态度必须和蔼。凡指挥行人车马或调解行人争吵殴打，均应以和平劝导之方式，不得稍涉胁迫。户籍警察调查户口时态度要和蔼，并须注意当地人民风俗，防止引起反感。[1]
[1]以上引文等内容见《陕甘宁边区警察工作规则》、《陕甘宁边区警察服务规程》。《陕甘宁边区法律法规汇编》，三秦出版社2010版，第174- 178页。
来源：中国警察史（49）——第七节 公安法制建设
