今年国办 1 号文件，震撼创投圈

创业 2025-01-11 23:39 广东

作者：周佳丽

来源：投资界（ID：pedaily2012）

开年重磅一幕来了。

（1月7日），国务院办公厅正式印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称：《指导意见》）。

这是今年国务院办公厅1号文件，也是首个国家级政府投资基金指引文件。

《指导意见》涵盖政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。其中印象深刻的有：首次对基金分类管理、分级管理提出明确要求；省市级政府投资基金审批从严，县级政府应严格控制新设基金；明确建立健全容错机制，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例；完善基金退出机制等。

至此，走过十余年井喷式生长的政府引导基金迎来崭新一页。

实行差异化管理机制

延长基金绩效评价周期

首先，《指导意见》提到，政府投资基金应明确基金定位——聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。

按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金：一方面，优化产业投资类基金功能。重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。另一方面，鼓励发展创业投资类基金。支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

针对不同类型基金，实行差异化管理机制。《指导意见》提到，对创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期；对产业投资类基金，则应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求，突出支持重点。

不以招商引资为目的

设立政府投资基金

鼓励取消返投

为解决基金管理人不敢投、不敢退、怕担责等问题，《指导意见》明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”。具体包括：

一是遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。

二是合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。

三是营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

与此同时，《指导意见》指出，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例。同时还提出，政府部门要充分尊重基金发展规律和项目投资特点，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。

县级政府应严格控制新设基金

近年来，全国各地政府引导基金的热闹大家有目共睹。热闹之中，我们也看到政府引导基金从国家级、省市级向区县级下沉——部分县区大量设立政府投资基金，基金规模动辄数10亿甚至上百亿，不可避免地存在投向同质化、个别地区盲目跟风设立基金等问题。

这一次，《指导意见》明确对基金设立的分级管理要求：中央财政出资设立国家级基金应报国务院批准；设立省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）或地市级基金应报同级政府批准；县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。

《指导意见》提出整合优化布局。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。

对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

防止无序竞争

管理费按实缴/实投

当投早、投小、投硬科技已然成为共识，各地政府投资基金“内卷”一幕犹在眼前。

此次《指导意见》提到，国家级基金与地方基金形成合力——鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。

省级政府加强本地区基金统筹管理，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

国家家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。

《指导意见》指出，母基金要加强对子基金投向、运作、财务等情况的监督，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利；子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。

基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定，严控县级政府新设基金管理人；新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。

解决退出之困

针对当前政府投资基金在退出过程中存在的“退出渠道有限、退出机制不健全”等难点、堵点问题，《指导意见》提出三方面举措：

一是规范基金退出管理。完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。

二是拓宽基金退出渠道。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。

三是完善基金退出机制。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。

政府引导基金新一页

创投圈记录着政府引导基金的发展印迹。

2012年以来的十余年里，中国政府引导基金在经历萌芽试点、初步探索及快速发展等多个阶段后，呈现井喷之势。尤其是最近几年，各地方政府对于新兴产业的需求十分迫切，从南到北，政府引导基金如春笋般爆发。

清科研究中心数据报告显示，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元，已认缴规模约7.13万亿元人民币。政府引导基金成为中国股权投资市场的重要支撑——2024年上半年，国有控股和国有参股LP的出资金额占LP认缴出资总规模的比重达到81.2%。

当政府引导基金成为出资主力军，基金招商蔚然成风，返投成为VC/PE最核心的任务之一，也使得部分投资机构和创业公司困于返投之中。

同时，大批政府引导基金已经到期，但由于GP退出不畅，退出难题同样摆到了政府投资基金面前。而部分政府投资基金出资不能亏损、“既要又要还要”等附加要求让GP心情复杂。

正如广州产投资本董事长魏大华曾坦言，现在业内基金基本都处于延期状态，这从考核角度来看有压力，比如说风控部门、纪检部门、巡察和审计部门可能会提出实质问题。

毅达资本董事长应文禄在第二十四届中国股权投资年度大会上也谈到，前几年扎堆设立的政府引导基金面临各种到期审计的压力。他观察到，这几年各地政府在新设引导基金时，普遍关心审计过程中存在的问题，大家既想把事情做好，又担心未来面临审计“回头看”的压力。

如此一幕幕，深刻改变着国内创投生态。

其实，种种难题已经开始有了变化。这两年来，不论是地方返投松绑，抑或是各地推出容错机制，以及针对基金退出难提出的一系列举措，每一次探索都可以被认为是一种进步。正如前海母基金董事长靳海涛所言，虽然创投行业面临挑战，但是有中央的支持，有中国发展的大趋势，我们终将等到下一个春天。须知道，创投行业的发展对中国至关重要。

这一次国务院办公厅印发的《指导意见》，势必会深刻影响中国创投行业，以及行业里的每一个人。

THE END

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