“政府+市场”视角下预付式消费治理：动因、困境与提升路径

文献回顾与理论框架

     当前学界对于预付式消费的研究主要集中在以下几个方面。第一，关于预付式消费相关概念的厘清。学者通过概念界定梳理预付式消费的类型，主要分析单用途预付卡与多用途预付式消费的区别与联系，预付式消费应用的主要领域以及预付卡盈利模式的组成部分等内容。第二，探讨预付式消费的法律风险。学者主要从法学角度出发，研究涉及预付式消费合同条款问题，包括立法上的漏洞、监管的不足等因素；从财产安全权、信息安全权、自主选择权及知情权方面分析消费者权益保护；从预付卡发行制度、实名登记制度、监管制度、权利义务关系方面进行法律规制的探讨。第三，关于预付式消费监管模式的探讨。学者从监管主体与监管机构分析预付式消费市场的监管责任，从监管法治化角度提出全过程动态监管和分类监管，提出引入银行和第三方机构监管的协同治理思路。

     综上可知，当前关于预付式消费治理的研究主要集中在法学领域，且重点从法律规制的角度探讨预付式消费的治理问题。可以说，当前预付式消费侧重于政府端治理，对于市场化解决方案的探讨较少，实际工作中有时存在“政府监管一加强、市场活力就削弱”的现象，在市场化建设、政府与市场有效结合方面的探索仍然有较大提升空间。如何平衡政府审慎监管和市场有序创新成为难题。本研究基于有为政府和有效市场的综合视角，认为预付式消费必须发挥政府“有形之手”和市场“无形之手”的合力作用，因此提出预付式消费“政府+市场”治理模式，并结合政府监管与充分发挥第三方平台企业的监管作用提出一个分析框架（见图1）。我国消费市场拥有包括第三方支付平台在内的多个超大型平台企业，沉淀了海量消费数据，形成了众多商业模式，可以将数字经济先发优势转化为数字治理领跑优势，以市场化为导向，推动政府监管和平台监管协同发力，实现有为政府和有效市场有机结合，这将成为破解预付式消费治理难题的新路向。 

预付式消费治理的动因分析

     预付式消费模式一般可以分为多用途预付消费和单用途预付消费。本研究所称预付式消费主要讨论单用途预付消费类型，其是指经营者以预收款方式向消费者提供商品或者服务，并以实体或虚拟凭证为载体约定兑付的交易活动。预付式消费市场具有覆盖范围广泛、市场门槛较低、行业流动性大、资金纳管难等特点，作为一种新型消费模式，其运营管理产生的风险影响商业经济发展、消费者权益保护以及预付式消费市场的安全稳定。事实上，预付式消费模式在绑定长期消费者的同时亦增加了消费活动中的不确定性，消费过程中存在附加消费、歧视消费、欺诈条款等潜在法律风险，消费者权益保护受到制约。笔者调研发现，预付式消费涉及公众切身利益，在教育培训、美容美发、健身、干洗、餐饮、驾校等行业场景中经常发生资金链断裂、转让、停业、跑路等情况，导致消费者无法继续享受相应服务。笔者近期进行的一项关于杭州消费者群体的调研数据显示，超过八成受访者表示预付式消费过程中存在强制消费、退费难、服务质量无法保证等问题。

     预付式消费治理的动因主要体现为三个方面：首先，存在经营者销售性规模扩张与精细化服务之间的矛盾。预付式消费模式的盈利方式在于不断吸纳新用户维持经营发展，但一些经营者的工作重心往往并未放在提高服务质量上，从而导致忽视内部的运营管理。部分经营者在消费者办理预付卡后态度出现巨大反差，办卡前承诺的产品和服务在办卡后无法完全兑现，经常出现更改政策缩减优惠、以次充好或减少服务时间等问题，导致顾客满意度下降、消费者续费率降低，反过来影响企业长期发展和营业收入增加，由此陷入持续性扩张式销售的恶性循环，甚至当预付款项达到一定金额时会出现跑路等现象，预付式消费由此异化为经营者变相融资的工具，严重危害预付式消费市场的秩序和健康发展。

     其次，经营者对格式合同的主导权导致消费者与经营者权利义务不对等。从法律层面看，预付式消费行为已经构成契约合同关系，双方以信用交易模式为基础，在消费者预付款项后合同生效，经营者应当按照合同约定内容提供相应的产品或服务，在互信互利的原则下进行持续性交易，从而达到双赢。但在实际操作中，只缴费、只登记、无协议的现象在预付式消费中比比皆是，尤其是在洗车、健身、美容美发、干洗、家政服务等行业的预付式消费中更是普遍，办了卡的消费者基本只是一卡在手，甚至无卡在手，遑论协议在手了。即使在签订协议的其他行业，消费者对合同条款存在信息不对称，难以充分了解所付款项对应服务的具体内容、服务标准、退费规则、使用期限等全部信息，甚至还会出现设置不公平格式条款及通过人为添加条款限制预付款消费的行为。此外，我国预付式消费通常以现金消费为主，银行等金融机构难以有效介入预付式消费的监管，预付式消费履约完全依赖于经营者的商业信用。然而，当前市场经营者无论信用评级高低，其自行发起的消费预付卡都无须提供任何保证或担保，欺诈诱导消费等行为无法有效规避。

     最后，虚假宣传和欺诈消费的乱象在预付式消费市场屡见不鲜。部分经营者利用消费者一时的冲动消费心理或疏忽大意，经常通过夸大产品和服务质量吸引消费者办理预付卡。调研中还发现，因为办理预付卡时填写的个人资料被商家有意或无意泄露，消费者反映经常接到第三方推销或诈骗电话，对个人的财产安全和人身安全都造成了威胁。由于预付式消费覆盖领域广泛，涉及消费者人数众多、发卡数量较大、资金总量达到一定规模，其一旦出现风险极易对经济社会造成较大影响。为了进一步规范预付式消费市场，切实保护消费者权益和维护社会稳定，预付式消费市场中企业及其生产经营行为、提供的商品和服务必须受到监管机构的有效监管。政府作为监管主体，需要对预付式消费进行有效治理。

预付式消费治理的现实困境

     预付式消费治理面临一系列现实困境，主要集中在法律规制的相对滞后、信用监管体系不完备导致的信用惩戒不足、预付式资金管理缺乏保障机制，以及政府监管存在治理盲区等方面。

   （一）配套法规相对滞后与市场发展活力之间的张力

     随着共享经济、知识经济等市场新业态的发展，消费者对预付式消费的需求越来越多。然而，在2024年3月15日《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》（以下简称《条例》）出台之前，关于预付式消费的相关立法内容主要以原则性规定为主，较为笼统模糊，对预付式消费的经营主体资质、法律责任、监管部门、争议处理等均未作出具体规定，相关条款缺乏可操作性和强制性，无法起到事前预防的作用，也无法有效覆盖预付式消费产生的纠纷和争议，违法成本过低导致消费者较少通过法律途径追究其法律责任。2012年商务部颁发的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》针对单用途商业预付卡的发卡、售卡企业行为的法律责任作出了规定，弥补了以往立法只存在禁止性规定而没有针对性法律责任条款的不足，尤其在实名登记、非现金购卡、限额发行、业务管理、资金存管等方面提出了明确的法律要求，但其涉及的范围十分有限，仅限于零售、住宿和餐饮、居民服务三类行业的企业法人，并不包括个体工商户、个体独资企业、合伙企业等经营主体，而从事美容美发、健身、干洗、家政服务的，更多是个体工商户。直至2024年3月15日《条例》出台，才适当补足了以罚款为主的法律规制方式。

   （二）信用惩戒机制不足与运营多样化之间的张力

     数字时代预付式消费运营行为更加智能化，呈现出一定的隐蔽性特征，以警告、罚款为主的处罚措施效率低、效果差，监管部门在处罚技术和方式的应用创新方面存在明显短板。市场信用监管是以信用信息为基石的一系列制度安排的集合，是实现全方位监管、全过程监管、精准化监管的集合。但是，当前的失信成本偏低、信用机制不健全导致对失信行为缺乏有力的惩戒，而消费者维权成本较高，一定程度上助长了部分经营主体违约行为的发生。一方面，信用约束机制的责任承担主体范围过窄，相关法规规定的责任主体仅限于企业法定代表人（负责人），且经常出现利用他人身份逃避信用惩戒或随时变更法定代表人的情境；另一方面，信用惩戒、信用处罚措施模式单一、种类较少，这导致信用惩戒、信用处罚的力度不足。信用信息分散或缺失是导致当前预付式消费业务争议频发的重要原因，由于发放预付卡无需备案，大多数经营者脱离了商务部门的日常监管范围，办理注销或变更时也并无监管信息提供给登记机关，导致事后对企业及其法定代表人、实际控制人等个人信用惩戒落空。

   （三）市场化手段缺乏与预付资金纳管之间的张力

     当前预付式消费经营主体的资质、发卡数量和限额审核机制还不够完善，没有强制规定资金担保和发卡登记备案等行为的要求。部分经营者在取得营业执照后，实质上采取以预付式消费模式开展经营活动，发卡数量和金额远远超过其偿还能力，特别是一些规模小、经营周期短的个体经营户，成为预付式消费违约的高发群体。预付式消费经营者的准入门槛较低，对其治理缺乏刚性约束力。能够纳入监管范围的经营者主要是商务部门备案管理的大型企业或支付平台，以及根据“双减”政策强制许可管理的部分教育培训机构，其余经营主体收取的预付资金均难以纳入管理。究其原因，主要是预付式消费资金纳管存在以下矛盾：一是银行存管背书矛盾。即经营者向商务主管部门申请发卡备案前，需要银行出具资金存管证明，但受到P2P等问题影响，银行一般不愿意为中小经营者提供监管账户担保。二是中小经营者资金需求矛盾。中小规模经营者希望预付资金可以直接用于生产经营乃至扩大规模，一般拒绝将资金纳入政府管控范围。三是市场化探索与涉嫌垄断的矛盾。相关平台企业在探索推进预付资金纳管市场化解决方案时，因无先例可以遵循，推进过程中对自身是否会涉嫌垄断、资本无序扩张、违反金融政策等问题仍然心存顾虑。

   （四）政府监管缝隙与预付式消费模式风险之间的张力

     预付式消费治理的主体主要在于政府，然而在事前、事中、事后的全链条监管中依然存在监管不到位等漏洞，未能形成全流程监管机制。传统行政管理模式重审批、轻监管，无法适应新兴业态产业的治理需求，效率与公平、发展与稳定之间存在一定矛盾。其一，政府针对日益增多的预付式消费投诉纠纷，实质性和有效性举措仍然不多，推动治理的重视程度有待提高。与此同时，监管职责边界划分不清，监管未能形成合力，监管效果有限，尤其在一些高频事件中，存在多头监管和职责不清等问题，其二，监管力量配备不足。国家规定单用途预付式消费的监管部门为商务部门，实际操作中商务部门没有专门的执法队伍，预付式消费涉及行业范围复杂繁多与专业监管力量薄弱之间存在矛盾。其三，监管覆盖范围存在限度和一定盲区，无法覆盖预付式消费市场的所有经营主体。当前预付式消费监管的主要对象为大型平台和企业，对于问题频发、亟待加强监管的大量规模较小、资质偏低的中小企业或个体工商户却缺乏有效监管。

   政府+市场”视域下提升

预付式消费治理效能的路径

     预付式消费市场的监管原本主要依赖政府，然而随着消费市场的扩张，单纯由政府主导的治理模式已无法应对日益复杂的消费模式，必须通过有为政府和有效市场的有机结合与双管齐下来治理预付式消费。

   （一）持续完善法制建设，有效弥合监管缝隙

     预付式消费治理的关键在于完善法律法规，构建与市场发展适配的法律制度，通过立法堵塞监管漏洞。从有为政府视角出发，各级政府应当依据《条例》加强地方立法研究，加快制定完善预付式消费监管的地方性法规或专门监管办法，建立准入、备案、保证金制度等一整套预付式消费管理制度，对预付式消费的经营资质、监管部门、法律责任等作出更为明确的规定，为预付式消费监管提供法制保障。聚焦预付式消费市场，地方政府应当先行探索、先行先试，结合地方治理实践、结合《条例》，通过制定地方性法规进而影响甚至推动更高层级的立法，以国家层级上位法弥合各部门职责争议，从制度上明确各部门职责和各参与方的权利义务。例如，《江苏省预付卡管理办法》在推进立法过程中，按照“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管”“管行业管风险”的基本原则，明确行业主管部门、行政执法部门、综合监管部门三者之间的责任分工和衔接。再如，2023年杭州发布《关于进一步完善构建杭州市预付式消费综合监管机制的通知》，通过设立专班制度，由分管市领导任专班组长，各部门领导组成专班成员，明确了预付式消费治理各自的职责分工。

     具体立法中，可以围绕限制预付卡格式合同条款的适用、深化改革消费者权利体系、建构债务履行担保机制以及引入冷静期制度等方面来展开。第一，推广规范化、标准化的预付式合同条款。《条例》规定“经营者应当与消费者订立书面合同，约定商品或者服务的具体内容、价格或者费用、预付款退还方式、违约责任等事项”。当事人可参照全国统一合同示范文本订立合同，避免出现人为限制的格式条款损害消费者权益。第二，完善预付卡备案制度。建议采用先备案、审核通过后发卡的模式，可以建立预付卡发放资质分级制度，同时给予备案主管机构相应的审核权，只有通过审核的经营主体才能够给予备案，一定程度上提前预防和规避可能的风险隐患。第三，建立风险保证金制度。事前规定经营者预存一定比例的风险保证金给予监管部门，用于企业跑路、停业等情况发生时救济消费者。最后，建立预付卡消费冷静期制度，有效引导、调节和规范预付卡市场，维护消费者合法权益。消费者在预付式消费过程中时常存在盲目冲动消费的情形，而且往往属于非生活必需消费范畴，涉及预付卡金额较大，一旦交付预付款项，则面临大额资金无法变现被套牢的风险。冷静期制度规定消费者在一定时间段内未使用所购预付卡或首次尝试使用预付卡后，可以无理由退卡，能够有效规避冲动消费导致的风险。

   （二）构建信用监管闭环体系，加大信用惩戒力度

     在信用监管方面，有效发挥政府与市场的耦合作用。根据2022年《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》中关于“建立市场主体全生命周期监管链”“在部分重点领域建立事前事中事后全流程监管机制”的要求，应当从预付式消费事前、事中、事后全过程完善信用监管体系总体设计，建立市场主体全生命周期监管链。通过数字化手段收集和整理经营者实时动态信息，及时全面记录市场主体行为及信用信息，尤其是信用评价、合法经营情况信息的披露，有助于及时发现监管问题并采取有效治理措施。在此基础上推进分级分类“信用+智慧”监管，实现企业信用信息全方位公示、多场景应用、全流程追溯。特别强调信用数据的运用，可以通过各类商业信息平台以及各媒体渠道对相关信息进行全面展示，从正面和负面两个维度进行公示，让消费者自由比对和评价，形成倒逼商家优化服务或者被市场淘汰的机制。事实上，预付式消费经营者上线第三方平台企业，平台企业能够实现更为直观且实时动态的监管，从而实现政府监管平台企业、平台企业监管预付式消费经营者，在监管过程中根据市场行为进行监管调节，形成闭环反馈机制。建议通过创新治理方式，在预付式消费事前、事中、事后管理中，通过信用承诺、信用公示、信用预警、信用分类监管、信用联合奖惩等方式，全过程嵌入信用监管手段。

     发挥行业协会规范引导作用，加大对失信主体信用惩戒力度。由商务部门牵头，指导行业协会，督促经营者向当地协会进行信息备案登记，并在各行业领域推行分等定级标准，实行等级评定制度，促进预付式消费市场的规范化和专业化。落实全国行业协会系统信用共享互通，结合消费纠纷处理和舆情情况对失信主体进行全行业和全国范围曝光通报和黑名单管理。对失信经营者取消其预付式消费经营资格，还可以联合金融机构将失信经营者的贷款申请、保险申请的条件与之相关联，起到联合惩治的目的。与此同时，加强行业信用采集联动，分行业组织专项整治和联合执法，探索构建经营主体风险预警机制，建立风险预警模型。对重点企业，尤其是跨领域跨区域经营、预付金额较大的企业进行重点监测，防范重大风险隐患。

   （三）加强监管执法与刑事追诉，增加经营主体的违法成本

     有为政府的重要体现是执法的落实情况。进一步落实日常监督检查，加强监管执法力度。一方面，按照部门联合“双随机、一公开”监管的要求，进行主动检查。将涉及预付卡的联合抽查项目明确纳入联合随机抽查事项清单范围，按照部门职责分工，可以由商务部门组织，联合市场监管等部门对行业经营主体实施联合随机抽查。另一方面，根据《单用途商业预付卡管理办法》以及《商业特许经营管理条例》加强行政检查，通过监管平台数据加强问题监测和研判，对投诉举报较多、列入经营异常名录或者有严重违法记录等情况的经营者适当增加行政检查次数，尽早发现风险隐患，加强问题源头治理，实现动态监管、精准监管和有效监管。

     在刑事追诉方面，优化行政处罚案件的衔接机制。各级政府应当及时受理和处理预付式消费领域的矛盾纠纷，对发卡是否备案、是否超过发卡额度、特许经营是否备案等问题进行确认，涉嫌违法的及时制发责令改正通知书，对拒不改正的及时处罚。由商务部门联合市场监管部门、司法部门等，完善和优化预付卡违法案件移送程序和标准，简化相关流程和文书，提高案件移送的数量和质量，推动后续行政处罚力度不断加大，同时进一步加大刑事追诉的打击力度。进一步加强行刑衔接力度，及时将涉嫌违法犯罪行为的案源线索移送公安部门。对恶意卷款跑路涉及刑事犯罪的标准进行明确，加大对违法犯罪行为的打击力度，及时抓捕相关违法犯罪人员，并向社会广泛宣传，形成强力震慑。此外，对预付资金流向进行研判，及时追缴资金，对骗取消费者资金的行为予以严厉刑事打击。

   （四）有效破解资金纳管难题，为预付款加上“安全锁”

     在加强资金监管的治理模式创新方面，借助数字化手段优化预付资金综合监管平台功能，形成预付式消费监管大数据，完善预付资金的流向监管和经营主体的全面覆盖，推进实现资金转入、提取、转移等状态的实时监控和预警。结合数字化应用统筹推进预付卡发卡备案、一体化监管服务、预付安全码推广等环节，推动各行业加强对各自领域预付式消费问题的源头管理。需要指出的是，在预付式消费治理过程中，既要保护消费者权益，也要维持经营者的正常经营和发展需求。在预付资金监管领域探索“政府+市场”的综合性治理模式，即除了保留现有备案监管模式外，针对众多中小微经营者，可以参考平台经济治理“以网管网”思路，通过第三方平台实现间接监管，破解部门职责边界不清的困局，弥补政府监管的不足。传统的预付金模式下，诸如美容美发、体育健身、校外培训等服务行业的消费往往需一次性预付大笔费用，否则无法享受商家优惠。这部分服务行业商家的做法不仅人为设置了较高的消费门槛，而且由于对其缺乏有效监管极易引发消费纠纷，而数字平台能够起到第三方机构资金存管的作用，让预付式消费更加安全可靠。因此，积极探索政府引导下的市场化解决方案有助于形成新的消费模式，即美容美发、体育健身、校外培训等服务企业可采用“先享后付”方式，让消费者先享受服务再进行支付，并且原先需要一次性支付给他们的费用，可以按照数字平台上约定的周期、金额分阶段支付，从而有效减轻消费者的资金压力。同时，依托第三方担保化解市场风险，通过“良币逐劣币”的方式，充分发挥市场调节力量，吸引预付资金进入合理可控渠道。

      与此同时，在统一的资金监控体系基础上搭建政府部门和支付机构、商业平台之间的政企联动预警机制，从各种渠道对资金转入、提取、转移等情况进行限制，从支付和消费前端加强消费提醒。探索将预付式消费综合监管平台上掌握的经营者异常信息（包括社保停缴、出现投诉举报、住所搬迁等）与银联、支付宝、微信等支付平台以及淘宝、美团点评等第三方商业平台有关信息实现实时交互，由系统触发预警，在消费者支付端实施支付限额、扫码失败、弹出提醒等操作，在经营者提取端进行限制转出、通知报备等操作，在部门监管端进行异常提醒和监管通知等操作，通过联动预警系统规避可能存在的预付资金风险隐患。

     预付式消费治理是优化提升营商环境的重要方面，也是政府提升经济治理水平的重要指标，因此成为政府、市场、社会多方面亟需面对的关键议题。预付式消费市场发展潜力巨大，在向着成熟商业模式演进的过程中，如何通过构建完善的预付式消费市场监管机制，破解预付式消费治理难题，形成“多方共赢”的商业消费模式，考验着政府的治理能力和执政智慧。“政府+市场”监管视角下，关键是要处理好市场与政府的关系，用活用好市场资源，形成良性闭环监管体系。预付式消费治理的政府侧主要考量消费市场监管的机构和行为，对预付式消费市场准入、交易、价格、质量等进行有效监管，尽可能地减少交易成本。同时市场侧监管必须遵循市场规律，利用市场化手段解决治理难题，通过引入第三方平台企业监管预付式消费企业，创新“政府+市场”治理模式。此外，预付式消费治理必须遵从发展与安全的双重逻辑，既要重视预付式消费商业模式的推广应用，又要确保预付式消费的安全性和可靠性，从两方面综合考虑提升监管效能。总体而言，各级政府需要进一步创新政府管理和服务方式，更要将市场化手段嵌入治理流程当中，建立与高质量发展相适应的新型监管模式，切实解决预付式消费治理中的堵点难点。