2024年11月12日，司法部发布了第一批八个行政执法监督典型案例。发布典型案例，可以对后续的行政执法监督工作起到较好的示范性作用，有利于推进行政执法监督工作的规范化。
在目前行政执法监督缺乏全国统一立法的背景下，主要是由国务院部门，省级人大、政府层面进行了相应立法。实践中，由于缺乏相应的案例指导，行政执法监督工作仍然表现出一定的粗放性，各地的监督范围、监督尺度、监督模式均不统一。本文结合典型案例的基本情况，剖析行政执法监督工作的特点与规律。
一、行政执法监督具有内部性
通过典型案例可知，行政执法监督不同于行政复议的“外部性”，监督行为不直接作用于相对人，不直接由监督机关对原行政行为作出调整，而是通过监督行为，间接影响相对人的权利义务。
具体来说，若相关的行政行为不适当的，并不由执法监督机关直接对相关的行政行为作出调整，而是通过向被监督单位发送《风险提示函》《行政执法监督意见书》《行政执法监督建议书》等形式，督促或责令被监督单位自行纠正，进而影响相对人的权利义务。这种监督形式不同于复议、诉讼的“外部性”，例如复议机关作出的撤销行政行为决定，该决定直接对相对人的权利义务作出调整，属于一种准司法性质的裁判行为。
二、行政执法监督具有广泛性
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（一）案件来源的广泛性
本次发布的案例，包含从访谈发现、从政务大数据监测发现、从执法案卷评查发现、群众举报、网络舆情、市长热线转交等。可以看出，行政执法监督的案件来源具有相当的广泛性，既包括在工作中主动发现，也包括被动接收案件线索。监督程序的启动形式并无限制，只要是不适当的行为，均可启动监督程序。
相较于复议、诉讼，均要求相对人提交书面的申请书、起诉状。行政执法监督可能仅仅是一个举报电话，就能引发监督程序。这对于监督机构亦是一种挑战，在移动互联网时代，如何面对低成本的投诉举报甚至是恶意投诉举报，如何筛选并启动监督程序，仍需相应的制度进行建构。
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（二）监督内容的广泛性
传统的复议、诉讼机制，通常是对个案进行监督、审查，即对个案的执法程序、法律适用、案件事实进行审查调查。但对于一些机关内部的体制性、机制性问题，一般不得也无权进行审查调查。
典型案例揭示出，行政执法监督的内容不局限于个案，而是对行政执法涉及的制度、机制、主体、权限、程序、结果、法律责任等各方面，均可进行监督。例如案例四对某市交通运输局行政处罚监督案中，监督机构发现，在执法部门内部审批程序上存在以支队负责人审批替代该局负责人审批和以支队集体讨论替代该局集体讨论问题，此后通过履行监督程序并推动上级交通运输主管部门修订了《违法行为处理工作规程（试行）》，将执法案件由原执法支队支队长审查批准调整为该局分管局长审查批准。该监督机制对行政机关内部的办案机制、管理文件，均起到了监督的效果，而法定救济渠道的监督，通常无法触达如此深的程度。
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（三）监督方式的广泛性
根据典型案例可知，监督方式包括制发监督建议书、意见书，还包括约谈、通报批评等。案例六对某县住房和城乡建设局城管执法人员不当执法行为监督案中，通过在司法行政部门的指导下，县住房和城乡建设局开展城市管理执法队伍教育整顿行动，以案促改，提升行政执法人员文明执法意识，体现出监督方式不光局限于个案，还力求通过教育整顿等形式，全方位提升执法人员的执法水平。
三、行政执法监督具有主动性
法定的行政救济渠道，依靠的是相对人主动启动救济程序，如提起行政复议、行政诉讼。若相对人没有提起，复议机关和司法机关无权主动启动相应程序。
根据案例二、三、六，均是行政执法监督机构在案卷评查、网络舆情中发现问题后主动介入，并启动监督程序，从机制上弥补被动救济的缺陷。
例如对于多部门、高频的行政检查，在客观层面对于相关单位、企业造成了一定的负担，但相对人通常为了营造良好政商关系，并不会主动去提起行政救济。案例二中，在四个月内，某市文广旅体局对市博物馆开展了13次检查。对于此类高频检查，是否存在执法失当，相对人若没有提起行政救济，就需要发挥行政执法监督的主动性，通过大数据分析等技术措施，主动发现其中的问题，并从体制机制层面优化，平衡、协调其中的执法尺度，力求更加合理地行使国家公权力，降低相对人的负担。
四、行政执法监督具有灵活性
在案例八广东某市司法局对县市场监督管理局不当行政处罚决定监督案中，市司法局将问题线索移交县司法局处理，县司法局调查决定维持处罚决定并答复市司法局。市司法局对案件进行研究后，认为县司法局的处理不当，决定对该案进行提级办理，最终向县市场监督管理局下发《行政执法监督建议书》。该案例体现出，行政执法监督可以凭借内部性的特点，不拘泥于通常意义上的层级关系，对于特殊案件，可以由上级部门提级办理，较管辖严格的复议、诉讼制度，拥有更加灵活的特点。
案例三中，2022年5月，某市司法局对市水利和湖泊局2021年5月作出的行政处罚决定启动监督程序。按照复议、诉讼的救济时间规定，该处罚决定已超过了提起的期限，而行政执法监督不受前述救济期限的限制，可以更为灵活地处理行政执法中的问题，维护相对人的合法权益。这对于执法人员来说，同样起到了警示和教育作用。即使当事人未在救济期限内提出复议、诉讼，如果行政执法确实存在错误的，后续仍有可能以行政执法监督的形式，对错误的行为进行纠正，从而倒逼执法部门提高办案质量。
案例一中，对检查频次居高不下的部门，由市政府办进行通报和约谈；案例二中，市司法局会同综合执法指导办对涉嫌重复检查的情况进行调查，并报请市委办、市政府办印发关于提升综合监管质效优化法治化营商环境的制度措施。从前述案例中可以看出，对于行政执法监督，不局限于司法行政部门内部，还可以灵活借助其他部门的优势，发挥政策合力，提升监督效果。
五、仍值得关注的问题
客观来讲，行政执法监督仍是一个尚未成熟的制度，需要更多的规范性文件，来厘清行政执法监督的深度、尺度，从而让监督的势能得到充分发挥。
一项法律制度的有效落实，离不开相应的程序性制度。目前来看，行政执法监督的程序性机制仍有待完善。例如，对恶意的多次投诉，是否每次投诉都有必要进行书面答复？如果不答复，是否存在不履行执法监督职能的风险？
再如，相对人不通过复议、诉讼的形式而径行提起投诉举报，究竟该告知当事人法定的救济方式，还是可以直接进行执法监督，目前缺乏统一的标准。例如典型案例八中，当事人未提起复议、诉讼，而是通过市长热线的形式提起了投诉，而直接进入了监督程序。在有明确法定救济渠道的情况下，且在救济期限内，监督机构未告知当事人提起行政复议、行政诉讼，是否妥当？这意味着，对于行政执法监督与行政复议、行政诉讼的衔接机制，仍有必要进行完善。
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参考资料
司法部发布第一批行政执法监督典型案例，https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/xwyw/202411/t20241112_509370.html
律师简介
王黎 律师
明炬执业律师
行政法学硕士
业务领域：民商事、行政法律服务。王黎律师长期为多个省、市、县级政府部门提供法律服务。
联系电话：18381081664
白强 律师
明炬党委副书记、管委会委员、高级合伙人
作者：王黎、白强
编辑：杨悦灵
