[许文文&张牧辛]社区治理共同体建构路径差异研究—以北京市三个社区为例

社区治理共同体建构路径差异研究

——以北京市三个社区为例

许文文  张牧辛

作者简介: [1]许文文，毕业于中国人民大学、博士、中国矿业大学（北京）文法学院副教授、博士生导师；[2]张牧辛，中国矿业大学（北京）博士研究生。

文章来源：《公共管理学报》2024年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐。

发表时间：2024/3/9

版块分类：前沿文献（推送前知网下载量：6479）

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摘要：探究社区治理共同体多元建构路径的差异表象与生成机制，有助于推进基层治理现代化建设进程。本文搭建“情境-主体-行动”分析框架，通过多案例比较研究，发现：社区治理共同体建设存在主体吸纳型、资源撬动型、居民凝聚型三类典型路径。三类路径在联结机制、决策机制、治理绩效等方面存在显著差异。在主体吸纳型路径中，社区居委会通过搭建治理平台，实现以自身为中心的多主体共同行动；在资源撬动型路径中，社会组织通过确定利益耦合点，实现多元主体有效协同；在居民凝聚型路径中，社区居民以治理精英为中心不断凝聚，最终形成治理同心圆。三条路径的治理绩效呈现出阶梯型进阶样态。路径差异的根源是社区治理相关制度的不同。路径差异的生成机制为不同的制度塑造了不同的治理压力传导路径，进而决定了社区治理共同体建构的关键主体，不同的关键主体依据自身的战略性资源采取了差异化的行动方案。经过案例研究和理论对话，本文探究了中国基层治理情境中的合作生产，丰富了社区治理共同体建设的实践内涵。

关键词：城市社区;基层治理;治理共同体;建构路径;合作生产;

一、问题提出与文献回顾

党的十九届四中、五中全会和二十大提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。伴随着我国社会治理重心的不断下移，社会治理共同体理念不断深入基层，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“建设基层治理共同体”的工作目标。在这一背景下，社区治理共同体建设实践在全国各地广泛开展，涌现出了北京回天地区的“回天有我”、北京光明社区的“小巷管家”、上海浦东新区的“共治景观”、武汉江汉区的“四融五联”、成都市的“社区合伙人”、浙江绍兴的“平安共同体”等典型实践案例。从理念、目标到治理实践，社区治理共同体也进入了研究者的视野。

（一）从理念到实践：社区治理共同体建构的个案研究

部分学者旨在让“社区治理共同体”的概念具象化。他们指出社区治理共同体是社会治理共同体的基础单元，承载着满足人民群众“利益-情感-文化”多重价值诉求[1]，具备维护社会稳定、公共服务供给、社会自我调节等多种功能[2]。社区治理共同体具备以下特征：一是治理结构复合化[3]，即多元主体共同参与治理格局；二是治理过程有机化[4]，即实现内部成员的有效交往、沟通、协同与信任；三是治理效力高效化，即实现“低投入-高效能-可持续”的治理成效[5]。社区治理共同体的建构过程是将原子化的治理主体整合为具有统一治理目标、统一治理文化、统一标识的治理网络的过程[6]。

更多学者着力于基于典型个案，归纳社区治理共同体的建构路径。如上所述，多元主体协同行动是社区治理共同体的底色，在协同过程中，发起并推动协同行动的关键主体是重要因素。在学者们归纳的建构方案中，关键主体既有党政力量，也有社会力量。

党政力量是社区治理共同体建设中最主要的关键群体，相关研究也最为丰富。党政力量依托“政治势能”[7]，通过建构社区治理共同体，整合社会层面的非正式治理资源，转移治理压力[8]，以应对自身治理资源不足。在此过程中，党政力量既运用直接吸纳式的刚性策略实现对多元主体的有效联动[9,10]，也运用利益激励[11,12]、情感动员[13]、身份认同[14]等柔性策略增强社区治理共同体的温度和活力。然而，在社会持续性分化的时代背景下，党政力量也会出现失效的情况[15]，社区治理共同体的建构仍需社会力量发挥作用。

社会力量并不是我国基层治理的主角，但仍有一些社会力量在社区治理共同体建设中散发着主角的光芒，让我们无法忽视。有社会组织依托自身的优势资源及专业性，通过差异化的嵌入策略[16]，在社区层面形成“双向嵌入”格局[17]，既向上承接党政力量[18]，又向下接轨其他社会力量[19]，同时引入数字技术[20]，建设多元复合的社区治理体系[21]，甚至可以形塑自身的“非正式权威”，与党政力量一起构成社区治理的双轨模式[22]。除社会组织外，社区居民也能推动社区治理共同体的构建。社区居民并不全是“原子化的个体”，社区居民也会自发的相互沟通、互动合作、形成网络[23]，参与社区公共事务治理。在此过程中，社区精英[24,25]发挥着重要作用。当然，在社区治理中，所有社会力量的进场都依赖党政力量的许可。

（二）从个案到比较：社区治理共同体建构的路径差异

如上所述，治理共同体已然从一个宏观的理念、目标走向了具体的现实实践，学者们基于对典型案例的观察，归纳出了多种可行方案[26,27]，展示了我国社区治理共同体建设的丰富图景[28]。对于实践中仍处于探索阶段的社区治理共同体而言，个案研究极为重要。个案探索有助于我们观察治理共同体被落实到社区中的具体形态，也有助于治理共同体建设经验的积累。然而，个案研究视野有限且视角多元，呈现出“散点分布”的状态，彼此之间无法形成关联，难以探寻社区治理共同体建设中的统一规律。

有鉴于此，本项研究试图在社区治理共同体研究中引入比较视角。透过已有研究及现实观察，我们可以总结出：正如一位社区书记所言，一百个社区一百个样，在不同的社区，社区治理共同体建设的行动方案和具体策略各不相同；社区治理共同体的建设依赖关键主体的发起和推动，其中社区党政力量是最为常见的关键行动者，而在个别社区，相较于党政力量，社会力量却发挥着更加关键的作用。本项研究将以此为起点继续向前，在建立统一的分析框架的基础上，描述并比较不同关键主体主导下的社区治理共同体建构方案，去发现不同关键主体主导的社区治理共同体建设路径有何差异？为何会存在不同的关键主体？这种差异化路径背后的生成机制是什么？

二、分析框架与研究设计

（一）“情境-主体-行动”分析框架

托马斯认为个体对情境的审视和考虑决定了行动[29]。社区治理共同体的建构发生在具体的社区治理情境中，各类主体的行动会受到治理情境的影响。因此，本项研究将从情境、主体、行动三个维度去描述比较社区治理共同体的建构路径。如图1所示。

图1“情境-主体-行动”分析框架

情境主要指社区治理情境，包含内部情境与外部情境，内部情境指社区治理主体能够直接参与的可及情境，如社区治理资源与能力、居民需求等；外部情境指“笼统而模糊”的不可及情境，主要指社区治理的相关制度[30]。

多元治理主体是社区治理共同体的构成要素，在治理共同体构建中，这些主体的角色各不相同。其中关键主体主导着行动网络搭建[31]及运转的全过程。关键主体会动员其他治理主体加入治理共同体，这些被动员主体（即卷入主体）的主动性及其在治理共同体中所发挥的作用都弱于关键主体。

社区治理共同体的建构行动涉及到三大阶段：联结、运转与绩效。联结目的在于消弭原子化治理主体之间的间隔。促进多元主体联结的力量包括政治权威、利益耦合和情感共鸣等多种力量[32]。其中，政治权威是基于强制性的权力之上，使对方信从、服从的影响力[33]；利益耦合是在多元治理主体不同的利益诉求中找到利益耦合点，实现多元主体的共赢[34]；情感共鸣与上述两种力量不同，其理性色彩较少，更多强调主体间的感性联结，例如“归属感”“人情”“面子”等[35]。“运转”阶段的要素包括决策机制、组织结构。决策机制指向“多元主体间怎样进行决策”的问题，是共同体内权力格局的体现。组织结构指多元主体行动过程中形成的“特定结构”[36]。“绩效”指社区治理共同体中多元主体合作生产的效果。考虑到社区治理共同体建设的起点是治理主体原子化、资源碎片化、社区公共性衰落[37]等社区治理困境，因而本项研究从三个维度评价社区治理共同体绩效：一是治理难题是否被解决[38]；二是治理能力是否被提升[39]，包括是否优化了原有的治理结构、提升了社区治理团队的治理能力；三是治理文化是否被重塑[40]，包括是否提升了多元主体在社区治理中的积极性与凝聚力，以及社区居民对社区的文化认同与群体归属。

（二）研究设计

2022年3月至2023年7月，研究团队采用滚雪球方式在北京市东城、西城、朝阳、海淀、昌平、石景山、门头沟等地域的14个社区进行田野调查，系统观察了各社区治理共同体的建设过程，并参与了其中两个社区治理共同体的建设，最终形成“社区治理共同体建设”主题案例库。本项研究关注不同关键主体主导的社区治理共同体建构路径的差异及其生成机制，为达到研究目标，先根据关键主体的不同将已有案例分为“街道与社区居委会组（案例10个）”“社会组织组（案例2个）”“社区居民组（案例2个）”三组案例，再从三组案例中各抽取一个，抽取标准为：案例的典型性。在每组案例中，筛选出最能够体现某类关键主体地位、特征的案例。基本条件的相似性。入选案例在社区人口规模及构成、管辖范围、治理结构、治理资源以及面临的公共问题等基本条件上应大致相似，以保证多案例之间的可比性。关键变量的差异性。入选案例在社区治理共同体建设的关键主体、联结方式、运转机制等各个维度上的表现应存在较大差异。案例数据的完备性。入选案例应当具有较强的可进入性，以保证案例资料的丰富程度。根据以上标准，最终筛选出FC社区、EL社区、ZS社区三个案例。

研究团队采用实地走访、深度访谈、二手资料收集等方式不断完善典型案例的数据资料。如表1所示，案例数据包括：一手数据，来源于深度访谈和实地走访，其中深度访谈对象涵盖政府官员、社区党工委书记、社会组织负责人、企业负责人、居民代表等；二手资料，包括媒体报道、微信公众号推文、会议记录、工作总结、工作日志等资料。

表1 案例资料收集表

三、案例比较：

社区治理共同体建构三类路径

（一）党政力量主导的社区治理共同体建构路径

1.治理情境

社区物业服务的供需失衡。FC社区下辖四个居民小区，其中两个别墅小区，一个央产房小区，一个普通商业小区。每个小区都有自己的物业公司，其中两个别墅小区的物业公司专业水平高，央产房小区的物业服务由产权单位兜底。与此三家小区不同，普通商业小区Z的物业服务供需严重失衡，给FC社区居委会带来了“大麻烦”。

Z小区属于“学区房”，房屋价格不菲且交易频繁。付出高价购买房产的业主们对社区安全、社区环境要求较高。然而，该小区物业公司由当地返迁人员构成，专业性不足，服务意识落后。长期以来，居民与物业公司冲突不断、拒缴物业费并要求更换物业公司，但由于房屋产权变换频繁，业委会一直未能成立，加之当地政府对返迁人员的照顾，更换物业公司未能实现。社区居委会也曾应居民要求劝说物业公司进行整改，但收效甚微。于是，居民便认为居委会与物业公司沆瀣一气，通过暗箱操作阻碍业委会成立，与居委会之间的对抗关系也日益显现。

“接诉即办”下的治理压力。2019年初，北京启动接诉即办制度改革，以“12345”市民服务热线为主渠道汇聚市民诉求，并以工单形式派往相关单位进行解决，之后又明确规定“以解决诉求为导向，实行分级分类考评”。FC社区所在街道更是规定排名倒数的社区书记会面临约谈甚至处分。

“Z小区居民像一头头沉睡的狮子，被接诉即办捅醒了……居民联名打12345，投诉达到每天数百件，70%都要求换物业……还要炒掉居委会。”（ZMX-WX-20230313)

在接诉即办的制度压力下，解决Z小区物业服务供给难题成为居委会的头等大事，为此FC社区居委会开始构建“红色物业联盟”。上述“红色物业联盟”建构的动力机制如图2所示。

图2“红色物业联盟”建构的动力机制

注：路径1(1-1、1-2）遇到梗阻；路径2(2-1、2-2、2-3）顺利传导。

2.“红色物业联盟”的建构

“红色物业联盟”的本质是“社区搭台，物业唱戏”，其中“台”既是指辖区所有物业公司提升能力的平台，也是物业公司、居委会与居民沟通的平台。主要实现方式为社区居委会将Z小区物业公司、辖区内其他三个小区的物业公司、Z小区物管会（根据《北京市物业管理条例》，Z小区未能成立业委会，但可以成立物管会）、其他三家小区业委会联结起来，通过资源共享、专业技能学习、协商沟通等方式提升物业服务质量，促进物业公司与居民之间的良性沟通。其构建及运转过程较为顺利。

基于政治权威的主体联结。长期以来，面对态度强势的Z小区物业公司，没有绩效压力的社区居委会一直以“躲避”为主，社区书记W直言“我们不想惹麻烦”。但社区书记W非常清楚物业公司与居委会之间从来不是“兄弟单位”关系，物业公司只有“迎合书记的想法”才能获得在社区活动的隐形许可。为了解决12345热线的投诉问题，书记W直接向Z小区物业公司表示其必须弥补业务短板，加入“红色物业联盟”。Z小区物业公司当时并不清楚“红色物业联盟”是什么，但从书记W的态度中可以推断出，如果拒绝加入就违背了党和政府的意志，因此立即表示“立刻加入”。对于其他三个小区的物业公司，居委会充分利用党建联席会议，吸纳其加入“红色物业联盟”，并承诺加入联盟就能够得到社区党委链接来的优质资源，如物权知识普及、物业管理经验培训等。谈及此事，物业经理说：

“我们必须全力支持，在书记的主导下，发展自己，更好地贴合政府。”（GBQ-ZSP-20230608)

此外，FC社区居委会联结Z小区物管会和其他三家业委会，多方在行动目标上达成了共识：

“我们一起代表居民与物业公司沟通，更好地为居民提供物业服务。”（XWW-WX-20230504)

如上所述，党政力量拥有的政治权威为FC社区居委会联结其他主体提供了有力的支撑，社区党建联席会议机制为“红色物业联盟”的组建奠定了基础。

基于单中心伞状结构的协同行动。如图3所示，联结完毕后，整个联盟由社区居委会推动运转，所有的卷入主体围绕社区居委会这一中心，呈现出典型的“单中心伞状”形态。社区居委会的行动主要体现在三个方面：一是链接外部资源，通过将红色物业联盟注册为社区社会组织，向街道争取项目活动经费；聘请物业专家对物业公司进行培训和指导。二是整合内部资源，推动社区内四家物业公司之间的资源共享，如别墅区物业公司帮助Z小区物业公司提升专业技能，Z小区物业公司将闲置空间出借给其他物业公司。三是组织“协商议事”，每周二为物业联盟例会，物业公司、物管会及业委会均要参加。通过例会，居民能够掌握物业公司工作内容，监督物业服务，与物业公司进行有效沟通。

图3“红色物业联盟”组织结构及运转机制

治理绩效。红色物业联盟的运转盘活了整个社区内部的物业治理资源、也增加了外部资源的引入，Z小区物业工作人员在专业能力与服务理念上都有了很大进步，对居民的态度从躲避变为主动接触，居民与物业公司的矛盾逐渐化解。红色物业联盟也获评了街道优秀社会组织。截至调查结束，红色物业联盟的活动范围仍聚焦在物业服务这一议题，且一直依靠社区居委会运转，对传统的社区治理结构并未造成明显影响。

（二）社会组织主导的社区治理共同体建构路径

1.治理情境

“脏乱差”中的畸形平衡。EL社区下辖16栋楼宇，分属于9个产权单位，楼宇之间的公共空间产权不明晰，仅有部分楼宇有物业服务，其他楼宇物业原本由产权单位负责，但随着房屋产权人的不断变更，产权单位逐渐退出了楼宇的物业服务。复杂的产权格局使得社区环境“脏乱差”，居民们私搭乱建，抢占公共空间，邻里冲突不断。EL社区居委会也曾尝试改善，但因居民利益难以调节而屡屡碰壁。时间一久，EL社区居委会也消极起来：

“只完成上级安排的任务，保证社区不出事儿。”（XWW-LZY-20220907)

尽管如此，由于社区内房屋老旧，租住的流动人口占比非常大，仍居住在此的业主大多已抢占到不属于自己的公共空间。因此，长期以来“脏乱差”的居住环境并未触发居民的不满和投诉。就这样，EL社区在“脏乱差”中形成了一种畸形平衡。

领导注意力下的制度选择。上述“畸形平衡”一直持续至街道F书记的上任。新书记F极具开拓创新精神，上任后走访了街道下辖的所有社区，关注到了EL社区的治理困境，也关注到了社区居委会工作态度消极这一普遍现象。F深知想要提升社区治理效能，必须要有一支充满干劲的工作团队，改革势在必行。当时，中央政府十分强调社会治理创新，支持促进群团组织、社会组织、专业社会工作、志愿服务参与社会治理。在这一宏观制度环境下，F书记选择在社区治理中引入具有活力的社会力量，召开了“社区建设与社会力量”双选会。由此，X机构凭借丰富的社区治理资源和优秀的社区治理能力获得了进入EL社区的机会，也开启了构建“社区营造共同体”的历程。上述EL社区营造共同体建构的动力机制如图4所示。

图4“社区营造共同体”建构的动力机制

2.“社区营造共同体”的建构

以专业能力为支点的资源撬动。EL社区治理难题涉及众多主体，包括社区居委会、产权单位、居民、物业公司、驻区单位等，X机构进行社区营造的首要目标是将上述主体联结起来。其中，社区居委会是X机构要激活的第一个主体。由于X机构由街道引入，最初社区居委会认为X机构是“街道派来的督察方”，万事提防。为了得到居委会的支持，X机构利用自身的专业能力主动帮助其开展工作，帮他们写报告、设计活动、申请各类经费。此外，X机构还利用自己的资源，以社区居委会的名义，举行“社区运动会”等公共活动，社区居委会因此得到了街道政府和居民的认可和夸赞。就这样，社区居委会开始信任并支持X机构，X机构的工作团队与社区居委会成功融合，成为了居委会的代言人，得以借助党建协调委员会工作机制，同社区内物业公司、驻区单位、产权单位合作，共同梳理出社区的“资源-需求”清单。

社区营造离不开社区居民的支持，为了动员异质的、流动的居民，X机构先是采用“扫楼”的方式开展“社区体检”，拉进与居民的距离。

“我们一户户地敲门刷楼，一方面是调查居民需求，一方面是与居民建立关系，告诉他们我们是社区营造团队。”（XWW-LZY-20220907)

其次，X机构使用张贴海报、发放手册等方式向居民宣传社区营造计划，勾勒社区美好图景，提升居民参与社区营造的动力。此外，X机构利用志愿北京平台，建立“X机构-中队-小队”的三级志愿者组织体系，参与到社区营造工作中。

综上，与社区居委会成功融合后，X机构化身为社区居委会的代言人，撬动产权单位、驻区单位、物业公司和居民参与社区营造工作，实现治理共同体构建的第一个目标———多元主体的联结。

以双组织为轴心的共同行动。如图5所示，X机构和社区居委会互相融合，共同形成了多元主体共同行动的轴心。X机构发挥自身的专业能力、治理资源和工作积极性，为原本消极的社区治理团队注入新的力量，弥补社区居委会团队的短板。社区居委会则继续发挥定海神针的作用，时刻保持社区稳定，并运用政策资源支持X机构工作。在X机构的主导和社区居委会的支持下，社区营造共同体顺利运转，定期展开社区议事，对于社区中的问题进行分类讨论，征集多方诉求，用理性的沟通结束邻里之间无序的争论，达成社区环境治理的共识；制定了社区营造计划，包括公共活动空间规划、社区活动设计等；整合各主体优势资源，由社区居委会和X机构牵头，街道政府、产权单位出资，委托物业公司和施工公司进行环境改造，同时发动楼门长等骨干居民，劝说私搭乱建的居民腾让出公共空间，逐个化解社区环境治理难题，先后开展了绿地环境整治、停车场改造、健身器材更换等工作；孵化、壮大社区志愿者队伍，将志愿服务覆盖到社区治理的各个角落。

图5“社区营造共同体”的组织结构及运转机制

治理绩效。社区营造共同体破解了EL社区治理困局。物业服务标准得以统一，社区成为了街道垃圾分类示范社区；停车位充足，社区甚至能够通过向外开放停车位获得收入；私搭乱建被拆除，取而代之的是公共活动空间，社区甚至修建了由居民自行管理的空中花园。EL社区治理结构和治理文化得到改善。一方面，在X机构的影响下，居委会工作人员感受到了工作所带来的荣誉感，工作态度更加积极；另一方面，X机构在社区治理中引入了先进的工作方法，链接了丰富的治理资源。最为重要的是，社区营造共同体增进了多元主体对社区的归属感和认同感。社区志愿者数量由十余人增长至三百余人，社区居民乐于参与公共事务，并以居住在EL社区为骄傲。

（三）社区居民主导的社区治理共同体建构路径

1.治理情境

治理真空中的居民抗争。ZS社区地处北京回天地区(1)，其下辖的F小区由5栋商业楼和4栋商住楼组成，内有居民200余户、企业600多家，物业服务与周边小区一同由天通苑最大的房地产开发公司的自有物业公司提供。由于性质为商住小区，F小区的物业费是周边小区的6倍，但物业服务水平却低于周边小区，主们十分不满。其中，维权意识强烈的“80后”业主D开始在社区网站发布“吐槽贴”，并得到了大量业主的关注与回应。除通过网络发声外，D号召业主们拒交物业费，用实际行动对抗物业。在此过程中，D逐渐树立了在业主中的知名度和影响力，其发布的帖子最高浏览量超过20万。然而，由于物业公司势力太大，物业公司并没有因此提升服务质量。

除直接与物业公司对抗，业主也不断地通过各种渠道向上传达诉求。业主首先向居委会寻求帮助。但根据北京市户籍管理规定，业主不能在商住房落户，不属于居委会管辖，ZS社区居委会认为：

“他们落不了户，就不算是咱辖区的居民，我们只是代管，最多只能办个居住证明。”（XWW-LJ-20230719)

相关政策为居委会消极对待F小区困境提供了充分的理由。向居委会求助无果后，业主开始寻求街道的支持，要求成立业委会，进而更换物业公司。但街道经查询发现F小区已有业委会。早在F小区投建之前，整个ZS社区就在下辖区域统一成立了业委会，且选举程序合法合规，根据《北京市物业管理条例》中“一个物业管理区域成立一个业主大会”的规定，不能再成立新的业委会。至此，F小区陷入了治理真空。

政策之窗开启后的制度创新。然而，“回天计划”给F小区居民带来了希望。市委书记对“回天计划”寄予厚望，先后18次专门到回天地区调研。D敏锐的感知到政策之窗即将开启，随即向市长信箱发送了《致政府的一封公开信》，描述了F小区的治理难题，再次表达成立业委会的诉求。很快，市委书记对此信做出批示，明确指出应当对该地区业委会进行拆分。随即，F小区业主代表、原业委会主任、街道办事处、物业公司、社区居委会五方进行了洽谈，明确了成立F小区独立业委会的相关事宜。2021年底，F小区业委会选举成立，D当选为第一届业主委员会主任、非公党支部书记。而本就对F小区治理问题头痛的街道和居委会赋予了F小区业委会极大的行动空间。ZS社区书记直言：

“F小区的事儿，没必要都上我这儿来请示汇报，就相当于放权。”（XWW-LJ-20230719)

拥有了正式身份后，D带领F小区正式踏上了自治之路，开始构建居民自治共同体。上述ZS社区居民自治共同体建构的动力机制如图6所示。

图6“居民自治共同体”建构的动力机制

注：路径1(1-1、1-2）遇到梗阻；路径2(2-1、2-2）遇到梗阻；路径3(3-1、3-2、3-3、3-4、3-5）顺利传导。

2.“居民自治共同体”的建构

基于情感共鸣的居民凝聚。居民自治共同体建构的开始是治理精英的出现。业委会成立之前，D是社区里的大人物，在抗争中树立了自己的威望。成为业委会主任和非公党支部书记后，D戴上了“体制的光环”，拥有了代表业主进行社区治理的正当性。恰逢此时，D苦心经营多年的验车场生意趋向倒闭，D便开始全身心投入业委会的工作，正式成为了治理精英，开始主导居民自治共同体的建构。

D很清楚仅靠7人的业委会无法完成小区自治，需要有一支治理志愿者队伍。依托自身威望，D在业主微信群中号召业主成为志愿者，“居民都认可我……当天就有十几个业主报名。”当时正值疫情，D便带头每天都在小区门口值守。随即，D带头执勤的消息在业主群中蔓延开来，业主们纷纷申请加入志愿者队伍。数月间，一支140余人的常态志愿者队伍便从无到有地建立起来。此外，F小区内还租驻着大量的小微企业，为了将企业资源引入到社区治理中，D成立了企业联合会，利用自身的信息优势为企业提供政策信息、促进企业之间的供需对接。企业联合会逐渐壮大，D规定成员企业必须成为志愿服务队伍的预备军。在D的组织下，驻区企业要么成为志愿者，要么为志愿者队伍提供支持。

“过年门口值守，咖啡馆给志愿者送饮料，家政公司过来包饺子……”（XWW-ZDD-20230612)

需要说明的是，F小区自治的前提是获得党政力量的支持。本着“自治离不开党建引领”的原则，业委会主动接受街道和居委会的管理，社区居委会会则向F小区提供各类资源支持。

基于治理同心圆的自治探索。如图7所示，F小区居民自治共同体呈现出同心圆式的涟漪结构，且不断扩展，越来越多的居民和企业加入，共同开展自我治理、自我服务。在治理同心圆中，由内到外分别是治理精英D、业委会、志愿者、驻区企业。截至调研结束，自治同心圆并没有形成正式的规范与制度，D处于治理同心圆的中心位置，拥有独一无二的决策权，也掌控着居委会和街道所能够给予的各类资源。

图7“居民自治共同体”的组织结构及运转机制

治理绩效。业委会的成立让业主有了与物业公司平等对话的平台，经过数次谈判，业主和物业公司达成共识，物业公司提升服务品质，业主继续缴纳物业费。此外，小区志愿者队伍还积极为物业公司提供资源支持，协助其整治小区环境。业委会将公共空间分片划区并指定志愿者监督员，一旦发现问题，监督员会立即联络物业公司共同解决。在业委会的监督以及志愿者队伍的协助下，物业公司的服务水平得到了显著的提升，业主也不再拒绝缴纳物业费，二者矛盾纠纷得以解决。在治理结构方面，一场制度创新发生在F小区，形成了由“社区精英-业委会-志愿者队伍-驻区企业”构成的自治同心圆，填补了原有的治理真空。F小区内形成了积极的自治氛围，小区140余人规模的志愿者队伍会定期组织开展各类社区治理工作，小区里边发现什么事居民就直接做了。F小区已经成为了附近物业服务质量最高、节日氛围最浓、房屋租售最受关注的小区。

（四）社区治理共同体建构的路径差异

依托上述案例分析，我们可以得到三类典型的社区治理共同体建构路径。将分散的主体联结起来是社区治理共同体构建的关键环节，因此根据三条路径联结机制的独特特征，分别将其命名为主体吸纳型、资源撬动型、居民凝聚型，如表2所示。

表2 社区治理共同体建构的三类路径

注：“*”代表三类路径在该因素中的表现存在显著差异；“+”越多代表社区治理共同体在该维度中的绩效表现越好。

三条路径在卷入主体、组织结构、公共议题的解决等因素上具有相似的表现。我们看到，无论哪一种路径，都意味着多元治理主体的成功的联结，并体现出“中心-边缘”的组织结构以及对公共议题的有效解决。然而，三条路径在治理情境、关键主体、联结机制、决策机制、治理绩效等方面又存在显著差异。

在主体吸纳型路径中，社区居委会是关键主体。尽管居委会的法律身份是社区居民自治组织，但科层的运行逻辑使居委会游移在自治与行政之间[41]，成为党政力量在基层的代言人，拥有一定的政治权威，这使得居委会能够位于共同体中心位置并吸纳其他治理主体的资源。在该路径中，联结是社区居委会搭建治理平台、释放信号，其他治理主体主动加入的过程。居委会与其他治理主体之间的地位并不平等，居委会掌握决策权，共同体内部呈现出典型的单中心伞状结构。

在资源撬动型路径中，社会组织是关键主体。社会组织不具备政治权威，但由于在某一固定领域深耕，社会组织拥有较强的专业能力和丰富的社会资源，为其撬动其他资源提供了支点。社会组织建构社区治理共同体的第一步是撬动居委会的信任和支持，通过与居委会融合并成为其代言人，社会组织可以获得建构治理共同体的行动空间。面对其他主体，社会组织需要寻求多元主体的利益耦合点，树立共同行动目标，规划共同行动路径，最终撬动治理资源，形成共同行动网络，这一行动网络决策权由社会组织和居委会共同掌握。

在居民凝聚型路径中，社区居民中的治理精英是关键主体。社区治理精英凭借“草根威望”，能够作为中心凝聚各类居民，最终形成治理同心圆。在治理同心圆中，社区治理精英、业委会、志愿者、驻区企业由内到外紧紧团结在一起，形成了类似“家”的运作模式，作为“家长”的社区精英在公共事务上具备相当程度的决策权，能够牵头各项公共活动，链接其他类型的主体，开展自治。

通过比较，可以看到三条路径中的决策机制各不相同，从主体吸纳型到居民凝聚型，社会力量参与决策的程度不断深入。更为有趣的是，治理共同体在治理绩效上的表现与这一趋势同向同行，呈现出阶梯型的进阶样态，如图8所示。主体吸纳型路径无论联结还是运转都十分高效，能够围绕某一治理难题迅速整合资源并行动，但该路径在优化社区治理结构和治理文化维度中表现欠佳。资源撬动型路径除能够应对治理压力，也彻底改变了原本的治理结构，在以居委会为中心的传统治理生态中引入了新的社会力量。居民凝聚型路径在社区治理中弥补了政府的缺位，在解决治理难题的同时，重塑了社区治理文化，展示了基层治理中的公众力量。需要强调的是，该种治理形态高度依赖治理精英，而治理精英的出现和进场则依赖于行政力量的赋能和背书。至此，我们回答了本项研究的第一个问题，即“由不同主体主导的社区治理共同体建设路径有何差异？”

图8 三条路径治理绩效的阶梯分布

四、理论解释：制度形塑下的

社区治理共同体建构路径

（一）社区治理共同体建构路径差异的生成机制

进一步深入，为什么位于同一城市、内部结构相似、治理议题相同的不同社区的治理共同体建构会依赖不同的关键主体？为什么不同的关键主体建构治理共同体的路径会存在上述差异？基于案例比较，我们可以发现：社区治理共同体构建路径差异的根源是制度的差异，具体的生成机制如图9所示。

图9 社区治理共同体建构路径差异的生成机制

治理压力外溢触发了社区治理共同体建构。如果仅依靠顶层政策的号召，治理共同体是无法从理念走向实践的。实践中的治理压力是治理共同体具象显现的关键推动力。上述案例显示，无论社区治理共同体的建构路径如何，其最初的建构动力都是“社区治理压力外溢”，即社区内部公共服务供需严重不均，仅靠社区治理的核心主体（社区居委会）无法解决，那么治理压力将会突破原有的社区治理结构边界，触发社区治理共同体建构。“红色物业联盟”建构的动力源头在于物业服务无法满足社区居民要求，社区居委会无法解决，社区居民只能向外寻求帮助，层级制的绩效压力倒逼社区居委会整合相关资源，提升社区物业服务质量。“社区营造共同体”建构的动力源头在于社区居委会的治理能力、社区环境“脏乱差”现状无法达到上级领导创新争优的要求，因此通过引入社会组织来分解治理压力，提升治理绩效。“居民自治共同体”建构的动力源头在于治理主体缺位导致物业问题无法在社区内部解决，进而推动了社区自治制度创新来突破治理困境。

制度形塑了治理压力传导路径，进而决定了关键主体。社区治理共同体建构路径差异的焦点在于关键主体，那么关键主体如何产生呢？如上所述，治理压力外溢触发了社区治理共同体的建构，最终承接外溢的治理压力的主体成为关键主体。“红色物业联盟”中，物业服务的供需失衡产生的治理压力以“12345热线投诉”的方式冲破了社区边界，在“接诉即办”制度下，以“派单”“绩效考核”的方式从市级政府向下纵向逐级强制传导，最终回流至社区居委会。社区居委会在一种强制性制度的安排下成为了关键主体。“社区营造共同体”中，新任领导对社区治理绩效的高要求打破了社区原来的治理平衡。在社会治理创新主流制度环境下，街道领导选择通过政府购买的方式将治理压力导流至社会组织。社会组织在领导的制度选择中自愿进入社区，成为了关键主体。“居民自治共同体”中，一系列政策规定致使商住小区内部出现“治理真空”，直至回天计划到来，领导授意下的制度创新使得社区治理精英在上级政府的赋能和背书下承接了治理压力，成为了关键主体。

如上所述，有些主体被迫成为关键主体，有些主体自愿成为关键主体，但是否成为关键主体并不取决于各主体的自主选择，其最终决定权在于当下社区治理的相关制度安排。制度通过形塑社区外溢的治理压力传导路径进行关键主体的选择。作为治理压力传导路径的终端，关键主体既不能将治理压力引流至其他主体，也无法仅靠自身解决治理难题，与其他主体“合作生产”便成为其必然选择。

关键主体的战略性资源不同决定了建构路径的差异。战略性资源是一个组织能够长期获得竞争优势的能力，是竞争对手难以模仿的技术或能力。在社区治理共同体构建中，不同关键主体的战略性资源不同。社区居委会依托政治权威搭建治理平台，进而吸纳其他的治理主体；社会组织依托专业能力，在纷繁复杂的利益关系中探寻利益耦合点，来实现共同体的建设；治理精英依托草根威望，不断凝聚、动员社区居民参与社区治理。政治权威、专业能力、草根威望三类战略性资源决定了社区居委会、社会组织、社区居民三类关键主体建设治理共同体的具体方案。

综上所述，制度通过塑造不同类别的治理压力传导路径，进而决定社区治理共同体建构中的关键主体，而不同关键主体所拥有的战略性资源又决定了其建构治理共同体的行动路径差异。制度以“关键主体的选择”为中介形塑了社区治理共同体建构的多元样态。

（二）理论对话：中国基层治理情境下的合作生产

社区治理共同体强调“共建共治共享”，其本质在于推动多元主体参与公共服务供给，构建社会治理新格局，与致力于改变传统公共服务供给模式的合作生产理论十分相似。

合作生产理论历经“兴起-沉寂-复兴”的发展历程。21世纪合作生产理论复兴时，政府财政危机频发、社会问题及社会结构日益复杂化，传统的仅由正式生产者提供公共服务的供给模式不再有效。为保证公共服务的数量和质量，必须打破传统[42]，政府和公民需要为共同的资源建设做贡献[43]。发展至后期的“网络合作生产理论”[44]继续拓展了公共服务生产者的范围，除了政府和公民外，营利组织、社区团体、行业协会和非营利组织都被纳入其中。合作生产除了能够突破公共服务供给困境外，还能够实现价值共创[45]，特别是公共性的生产。与之相似，伴随着经济的增长与社会结构的变化，我国基层治理场域日趋复杂，传统的仅由党政力量负责的一元治理方式难以有效应对复杂而多样的社会问题[46]。“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”工作目标应运而生，推动着我国社区治理中碎片化资源的整合和公共价值的回归。

尽管如此，产生于西方的合作生产理论并不能完全支撑对我国社区治理共同体建设实践的解释，两者之间存在着一定区别。合作生产理论遵循“代理人-用户”治理结构，强调的是公共服务生产中的用户，也就是公民的参与。在这一视角下，合作生产理论十分注重分析公民与一系列正式生产者之间的互动关系，以及互动过程中政府角色的变化。因此，面对多元形态的合作生产，西方学者会依据“公民的参与程度”[47]公民在合作中的权力分配[48]等维度进行分类。反观中国的社区治理共同体，其治理结构更加多元和复杂，强调的是“人人”的概念，关注社区治理中各类主体的力量，公民仅仅是其中之一。

无论内涵阐释还是建设实践，社区治理共同体仍处于探索之中，但社区治理共同体强调的是“人人”的概念，也就是多元治理主体，期待在社区治理中凝聚各类主体的力量，构建人人参与的治理格局，公民仅是其中之一。正如本项研究的发现，政府、社会组织、居民等主体都有可能成为其中的关键主体，主导公共服务的生产。公民在其中的角色是多元的，且一直处于被动状态，其角色定位取决于由党政力量完全主导的制度设计。当然，本项研究也发现，当社区居民被赋予主角的光彩，其在社区治理中的行动能够极大的提升社区治理效能。合作生产的公民视角也提醒我们在塑造社区治理共同体的权力格局时，应当更加注重对公民能动性的发掘。然而，毫无疑问的是，中国正在探究适合于本土治理情境的合作生产范式。

五、结论和讨论

基层治理共同体的提出为解决我国社区治理中所面临的治理资源碎片化、治理主体原子化、公共性缺失等困境提供了可行的方案，对社区治理共同体建设实践的关注有助于推动我国基层治理体系现代化建设。已有的关于社区治理共同体建设的个案研究向我们展示了社区治理共同体建设方案的多元性，本项研究以此为起点，基于统一的分析框架进行多案例比较，探究社区治理共同体建设路径的差异，研究发现：

社区居委会、社会组织、社区居民各自主导的社区治理共同体建构路径呈现出各自的典型特征。根据联结机制，将其分别命名为主体吸纳型、资源撬动型与居民凝聚型。三条路径在卷入主体、组织结构、公共议题的解决等因素上具有相似的表现。可见，无论通过哪种路径建构，社区治理共同体都具备多元主体参与、“中心-边缘”的行动网络、能够解决公共议题等特征。

三条路径在联结机制、决策机制、治理绩效等方面存在显著差异。主体吸纳型路径，社区居委会依托政治势能搭建治理平台吸纳其他主体加入，实现以自身为中心的多主体共同行动；资源撬动型路径，社会组织以自身的专业能力为支点，通过找到多元主体的利益耦合点，实现有效的多元协同；居民凝聚型路径，社区治理精英依托自身的草根威望，不断凝聚社区居民及其他主体，最终形成以自身为中心的治理同心圆，实现社区自治。三条路径，社会力量的决策权力逐渐增强，治理绩效也逐渐提升。

社区治理共同体构建路径差异的根源是制度的差异。制度通过塑造不同类别的治理压力传导路径，进而决定社区治理共同体建构中的关键主体，而不同关键主体所拥有的战略性资源又决定了其行动方案的差异。制度以关键主体的选择为中介形塑了社区治理共同体建构的多元样态。

相较于已有研究，本项研究在社区治理共同体建设的研究中创新性的引入了比较视角，关注社区治理共同体建构路径的差异及背后的生成机制，试图在个案式的知识积累的基础上，探究社区治理共同体建构多元形态背后的统一规律。此外，本项研究在“以党政主导的社区治理共同体”主流研究中，注重对社区治理共同体建构中社会力量的描述，并且指出社会力量参与决策的程度与社区治理效能提升的同向同行，展示了社会力量在基层治理中的潜力。最后，通过与西方的合作生产理论对话，阐述了中西方基层治理中多元协作的相似性以及我国社区治理共同体建设的独特特征。

然而，中国社区是处于建构中的社区，有着无限可能。尽管进行研究设计时兼顾了典型性与代表性，但受限于研究范围，仍无法回避如下问题：是否还存在其他类别的关键主体（比如企业）。除本文所归纳出的三种典型的建设路径外，社区治理共同体建构是否有其他形态的路径，是否还存在其他影响社区治理共同体路径的重要因素。我们将继续深入，以描绘一个更加系统、更加全面的社区治理共同体建设图景。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<社区治理共同体建构路径差异研究——以北京市三个社区为例>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）