[李文娟&王国华]回应性监管视角下互联网行政约谈的实践检视与制度反思

回应性监管视角下互联网行政

约谈的实践检视与制度反思

李文娟  王国华 

作者简介: [1]李文娟，华中科技大学公共管理学院博士研究生；[2]王国华华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师。

文章来源：《西安交通大学学报(社科版) 》2024年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2024/6/21

版块分类：前沿文献（推送前知网下载量：264）

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摘要：近年来，行政约谈逐渐成为政府部门开展网络信息内容监管的主要工具，对实践中的约谈行为进行经验总结和理论升华有助于反思和谋划互联网行政约谈的未来发展方向。以回应性监管理论为视角，利用质性文本分析软件NVivo11对265份约谈文本资料进行量化统计和质性分析，从约谈主体、约谈对象、启动机制、约谈内容、约谈策略、约谈结果六个维度呈现互联网行政约谈的运行概况和一般特征。在此基础上，构建回应性监管视角下互联网行政约谈的运行模式，即约谈参与主体多元化、约谈策略“差异化”、重视约谈的双向沟通机制以及建立以约谈为起点的递进式处罚工具体系，以期解决互联网行政约谈“回应性”不足问题，推动互联网行政约谈规范化发展。

关键词：回应性监管;互联网行政约谈;约谈主体;约谈策略;多元协同;

2015年4月28日，国家互联网信息办公室为了进一步推进依法治网、文明办网，规范互联网新闻信息服务行业秩序，颁布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》(简称为“约谈十条”),正式建立了互联网信息内容监管领域的约谈制度。自约谈制度确立之日起，行政约谈便成为各级行政机关开展网络信息内容监管的高频使用工具。据统计，2020年全国互联网信息系统依法约谈网站4 282家、2021年约谈网站5 654家、2022年约谈网站8 608家，约谈次数逐年递增。与行政检查、行政处罚等传统权威执法方式相比，互联网行政约谈法治化约束程度更低、执行程序也较为灵活便捷，突破了长期以政府为单一主体的自上而下威慑行政范式，一方面有效缓解了传统行政执法中行政主体与相对人之间的对立和冲突，另一方面适应了新时代背景下创新社会管理手段，坚持民主行政、服务行政的治理需求，更契合现代行政执法的发展趋势，实现了行政执法手段的多样化与柔性化[1]。互联网信息监管领域的约谈制度建立时间不长，与税收征管、环境保护、工商管理等领域的行政约谈相比，规范化和法制化程度有待提高。近年来，随着互联网信息监管工作的深入，互联网行政约谈所招致的负面评价也越来越多，如滥用约谈、象征性约谈以及以谈代罚等，致使互联网行政约谈公信力有所损伤。党的二十大报告明确提出要优化政府职责体系和组织结构，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准，提高行政效率和公信力，对互联网行政约谈执行提出了更高的要求。新形势下如何组织、实施互联网行政约谈?如何平衡约谈主体和约谈对象之间的关系?如何提高约谈效率，最大程度发挥互联网约谈的制度潜能?对这些问题的解答，不仅关乎互联网行政约谈的规范运行，同时对政府依法行政、互联网信息服务行业稳定发展具有重要影响。因此，本文试图借鉴回应性监管理论中的“多元化”“个性化”“回应性”等概念，对中国互联网行政约谈现状进行检视，运用质性文本分析技术对互联网行政约谈中的核心要素——约谈主体、约谈对象、启动机制、约谈内容、约谈策略及约谈结果六个维度进行内容评价，在此基础上，构建回应性监管视角下互联网行政约谈的运行模式，并结合当前中国互联网行政约谈存在的问题进行综合分析，以期为规范互联网行政约谈运行以及推进政府依法行政、民主行政提供有益启示。

一、文献综述

(一)回应性监管理论

回应性监管(responsive regulation)理论最早是由澳大利亚学者布雷斯维特和美国学者艾尔斯于1992年在《回应性监管：超越放松监管的争论》一书中提出的。该理论认为单独依靠政府监管或者市场调节的监管方式均难以获得最佳监管效果，只有融合政府监管与非政府手段相结合的混合监管模式才是最佳道路[2]。回应性监管理论强调企业、社会等非政府主体在监管体系中的地位和作用，认为政府和非政府机构之间应该进行监管治理权的合理分配，并且政府和非政府部门之间的互动也应当被纳入政府制定监管政策时的重要考察范围[3]。围绕这些内容，回应性监管理论提出了两个系统方案：一是纵向聚焦政府对非政府主体监管策略的“金字塔理论”,二是横向关注监管主体间监管权如何分配的方案。“金字塔理论”由两部分组成：一是当被监管对象为微观个体时规制手段的策略模型——“强制手段金字塔”(见图1);二是当被监管对象为中观全行业时监管方案的策略模型——“监管策略金字塔”(见图2)[4]。就前者而言，监管部门应当把“金字塔”底端的“劝服”机制作为首选监管措施，只有当劝服机制效果减弱时才能依次提升监管措施的强制力度，即从劝说、警告到民事处罚、刑事处罚再到暂停营业、吊销执照。同理，对特定行业的监管应该首选企业的自我监管，进而才是强化型自我监管和命令控制型监管，逐步提高对该行业的监管力度。在监管主体间监管权应该如何分配这个议题上，回应性监管理论认为政府部门应根据被监管者自身状况和监管目标，对其他监管主体给予不同程度的监管权让渡，让渡形式主要有三种。第一种，“三方主义”(tripartism),即在政府和被监管对象外引入第三方公共利益集团，第三方组织的加入可以避免监管双方发生直接冲突，有利于建立良性的合作关系及健康透明的监管主体格局。第二种，“强化型自我监管”(enforced self-regulation),即分配一定的监管权给被监管企业，政府保留对企业让渡权利执行的监督权。第三种，“部分行业监管”(partial industry intervention),即通过维持一个行业中部分企业的竞争来达到监管目的[5]。显然，相较于传统“命令—控制”型监管范式，回应性监管理论能够在监管执法方面解决更广泛的问题，在提升监管制度信任、激励主体监管职责、创造公平市场环境等方面具有明显的优势[6]。国外研究和实践表明，将回应性监管理论用于指导公共事业监管改革，如环境保护、职业安全健康和消费者权益领域等具有无可比拟的优势。近年来，国内学者开始注意到回应性监管理论，对其理论内涵及本土化应用进行介绍及评析,并且在食品安全、网络金融风险及社会组织监管等领域开展了应用研究。

图1强制手段金字塔

图2监管策略金字塔

随着行政约谈在互联网信息监管领域的频繁运用，互联网行政约谈所蕴含的回应性监管特征越来越被人们所知悉。例如，有学者认为互联网行政约谈和“强制手段金字塔”模型底端的劝服机制在制度谱系和功能效果上有着极强的相似性，都是运用说服教育、对话协商等“软”措施，引导监管对象实现规制遵从[7]。两者都是在保留强干预措施达到威慑效果的前提下，激发并回应被规制对象业已具备的自我规制能力，试图以最低干预程度的规制实现预期目标[8]。互联网行政约谈作为一种柔性治理工具，更符合回应性监管的规制特征，通过与约谈对象对话协商的模式实现对被监管方的信息记录，事后根据被监管对象的守法记录来重点圈定，从而在互联网信息监管执法活动中有所侧重。这种更为精细化的监管方式，通过行政约谈有效传递合法性判断信号，从而引导互联网平台企业自觉合法合规经营[9]。互联网行政约谈通过与相对人平等对话、合作协商的共治执法范式，将被动的市场监管对象变成能动的协商参与主体，改变了传统网络监管中以政府为主导的一元格局，与回应性监管理论中构建融合政府、非政府主体协同参与的混合监管体系相类似。从以上分析可知，互联网行政约谈和回应性监管理论在某些方面具有相同的理念主张，如参与主体的多元化、劝服机制优先的规制策略以及多样化的监管手段等。因此，从回应性监管理论视角分析中国互联网行政约谈，不仅具有理论科学性，同时具有实践合理性。

(二)互联网行政约谈

互联网行政约谈与行政约谈有很大的相关性。行政约谈是互联网行政约谈的上位概念，后者是前者在互联网治理领域的具体展开和应用。行政约谈有广义与狭义之分，广义的行政约谈包括内部行政约谈和外部行政约谈，两者的区别主要在于约谈对象不同。内部行政约谈属于内部行政行为，是上级行政机关对下级行政机关的有关工作通过约谈给予警示、告诫、告知或指导的行为[10]。外部行政约谈即狭义层面的行政约谈，可以理解为具有一定行政管理职权的行政机关，在相对人有违法之虞或轻微违法时，通过约请谈话、说明教导、提出警示的方式建议相对人及时纠正违法行为的活动[11]。在这个层次上，互联网行政约谈属于狭义层面的行政约谈，它是连接政府机构和市场、社会主体的制度平台，是具有网络信息内容监管职权的行政机关在互联网信息服务平台存在网络安全隐患或发生严重违法违规情形时，约见其相关负责人，进行警示谈话、指出问题、责令整改纠正的行政行为。

目前，学界关于互联网信息监管领域的行政约谈行为研究并不多，已有的少量研究成果多数从法学或行政法学角度探讨其法律属性、工具价值、制度困境及完善措施，遵循法理化的规范研究范式。譬如，Voctor[12]认为行政约谈不仅有利于实现行政监管目标，提高行政效率，而且可以最大程度上获得相对人的认可和配合，从而减少监管成本；韩志明等[13]持相同观点，探讨了行政约谈作为一种刚柔相济治理工具的技术禀赋及治理优势，并分析了其在互联网信息监管领域的应用情况。在约谈属性方面；郑宁[14]认为应从“行政过程论”视角界定互联网行政约谈，并从《中华人民共和国行政处罚法》《互联网新闻信息服务管理规定》等法律规范找寻法律依据；卢超[15]分析了互联网信息监管部门对于约谈工具的执法偏好，受规制空间“碎片化”、执法资源匮乏及监管义务平台化趋势等因素影响。在实证研究方面，谭海波等[16]基于国家互联网信息办公室的约谈数据，发现政府约谈互联网信息服务平台存在明显选择性，对视频直播和交通出行类平台较常使用约谈，在规模上优先约谈头部企业；刘若玄等[17]采用“大数据+准实验”的研究设计，利用间断时间序列法探究了行政约谈对网约车平台的规制效果。

从现有文献来看，关于互联网行政约谈的研究较为分散，基本都是基于某个单个研究主题如管理领域、法律领域等视角，尚未构建出系统和全面的互联网约谈评价体系。一方面，多数研究成果主要是对互联网约谈进行规范的法理研究，缺乏对实践中约谈行为的经验观察和理论升华，而在实证研究方面主要集中在网约车领域，研究视角较狭隘，缺乏对互联网行业约谈行为的整体检视；另一方面，研究大多从理论探讨、单个案例或逻辑演绎出发，基于多案例或者多数据来源的实证性研究比较少见。

借鉴国外运用回应性监管理论进行社会监管的经验和启示，本文按照以下思路开展研究：首先，从实践出发，通过多案例约谈文本数据分析，探究互联网行政约谈现状，剖析其在约谈主体、约谈对象、约谈策略等维度的“回应性”不足；其次，在约谈关键维度的分析基础上，构建回应性监管理论视角下互联网行政约谈的运行模式；最后，基于回应性监管原理，提出优化互联网行政约谈制度的多样化策略，以期实现互联网约谈的规范化、法治化和制度化。

二、研究设计与数据分析

(一)研究设计

本文利用NVivo11软件对收集到的265份互联网行政约谈文本进行定性和定量内容分析。首先，选择符合研究的约谈文本。互联网约谈文本是记录行政部门约见相对人对话交流、问题阐述及解决措施的物质载体，是宝贵的研究资源，对其进行深度系统的分析总结可以直观了解中国互联网行政约谈运行现状及存在问题。其次，将选取文件导入NVivo11软件构建节点，进行编码分析。编码是指将收集到的经验材料分解、辨析并赋予概念的过程[18]。目前，定性研究中主要采用两种编码方式：一种是完全开放式编码，一种是按照已有理论设定编码变量。本文以回应性监管理论为指导，结合文本材料来源及互联网行政约谈的一般要素设定编码，将约谈主体、约谈对象、启动机制、约谈内容、约谈策略及约谈结果六个分析维度设置成树节点，然后在树节点的下一级参照概念属性构建子节点。最后，回到具体文本内容中，反复阅读材料，将体现各个节点的词语和句子标注到相应的节点，形成树节点(主范畴)—子节点(副范畴)—参考点(概念)的编码结构。需要注意的是，遇到某一处文本信息能够体现多个范畴时，要回到原文语境对概念进行具体情境判断，以保证编码过程的真实可靠性，同时本文还对编码的科学性、准确性进行了检验。

(二)数据来源

本文选取的互联网行政约谈文本均来源于公开的政府门户网站及官方微信公众号等，包括国家和地方各级互联网信息办公室网站、国家新闻出版署、国家广播电视总局等。由于互联网行政文本约谈数据较多，为保证研究的代表性和有效性，笔者按照以下原则进行整理和筛选：首先，完整性，即一个完整的约谈文本应包括约谈时间、约谈主体、约谈对象、约谈事由及约谈结果等信息，网络信息系统每季度工作总结中的约谈汇总案例不在本文研究范畴之内；其次，典型性，选取相对典型的约谈事件，通过约谈，取得一定的治理成效，引起有关新闻媒体报道和社会关注。截至2023年2月28日，共收集到有效文本265份，受篇幅限制，表1节选了部分文本数据予以示例。

表1互联网行政约谈文本数据示例

续表1

(三)数据分析

NVivo编码形成的各级节点是从属关系，参考点是从文献资料中提取的原始信息点，子节点由相似含义的参考点整合而得；树节点是基于回应性监管理论基础，结合互联网行政约谈一般运行规律产生的，是互联网行政约谈高效运行的核心要素。在对所有文本内容进行编码后，可以得到各个范畴下不同层级关键词的材料来源、参照点数等信息(见表2)。材料来源数越多，占比就越大，说明互联网行政约谈文本材料对这一方面信息记录越多，参考点显示了不同概念在文本材料的分布情况。

表2材料来源频次及参考点统计结果

注：篇幅所限，政府机关、跨区域大型企业、区域性媒体平台等概念仅展示了部分内容。

从约谈主体结构来看，政府是约谈的绝对主导力量，约谈主体不仅数量众多，涉及职能部门广泛，同时不同层级的政府部门在约谈互联网信息服务平台时呈现不同的特点。从横向上看，约谈主体除了中央和地方各级互联网信息办公室之外，还包括工业和信息化部、国家广播电视总局、全国“扫黄打非”工作小组办公室、国家市场监督管理总局等部门，不同职能部门根据违规事由，在职能管辖范围内实行单独或联合约谈。比如，全国“扫黄打非”工作小组办公室主要约谈传播色情低俗等不良信息行为，工业和信息化部主要约谈网络信息安全、个人信息保护等问题。从纵向上看，不同层级的政府约谈主体之间在约谈对象、约谈数量上也有较大差异。市场占有率高、企业规模较大的大型互联网信息服务平台，约谈往往是由高级别的行政机构发起，如针对国家互联网信息办公室的约谈，地方互联网信息办公室或相关职能部门主要起配合协同作用。在约谈频次上，互联网约谈遵循行政序列由高向低递减规律，即国家级行政机关约谈次数最多、省级/地市级其次，市县级最少。约谈主体除政府部门外，公众、行业组织及新闻媒体等非政府主体参与程度较低。互联网行政约谈主体虽然通常是指拥有执法权限的中央或地方政府部门及其委托的派出机构，但必要的时候也可邀请纪检监察机关、政协代表、专家或媒体等参加，而目前在这方面实践较少。

从约谈对象类型来看，目前中国互联网平台规制对象主要分为三大类。第一类是以腾讯、网易、新浪等为代表的跨区域大型互联网信息服务企业，该类平台用户群体众多、社会辐射面广、市场价值大，当其出现问题或被政府约谈时，产生的社会影响较为深远。第二类是发布、传播属地网络信息的区域性媒体机构。区域性媒体是指立足于特定的区域市场，在本地传播范围内具有一定影响力的媒体，一般主要传播本地新闻信息，服务本区域内民众，传播平台受众面较小。第三类则是普通网民、自媒体等。网民不仅是新闻信息的接收者，同时是网络信息的生产者、传播者。在移动社交媒体的快速发展及网络技术赋权的双重作用下，千千万万的网民开始主动发声，成为信息传播的主人。近年来，网民因在网上发布不实言论被政府约谈屡见不鲜。三类被约谈对象中，跨区域的大型互联网信息平台被约谈次数最多，占研究样本的48.7%;其次是区域性媒体，占比36.2%;网民个人被约谈次数较少，但近几年开始呈上升趋势。三类规制对象无论是在经营规模、市场价值还是社会影响等方面都存在显著差异，但从互联网约谈文本记录来看，行政机构约谈这三类主体时，并没有作明显区分，均采用一般化的行政约谈模式，遵循“启动约谈—实施约谈—施行处罚”的步骤，约谈策略及处罚机制上也未作明显区分，易造成约谈低效甚至无效问题，使约谈流于形式。

从约谈启动机制来看，互联网行政约谈发起主要有两种机制。一是政府部门在网络专项整治或者日常网络巡查等工作中发现违法违规行为，主动约谈有关互联网信息服务单位，该类型占比约谈文本记录的21.9%,是重要的约谈发生机制。如2020年6月，国家互联网信息办公室会同相关部门对国内31家主要网络直播平台的内容生态进行全面巡查，发现“虎牙直播”“斗鱼直播”“哔哩哔哩”“花椒直播”等10家网络直播平台存在传播低俗庸俗内容等问题，未能有效履行企业主体责任。于是，国家互联网信息办公室指导属地互联网信息办公室依法依规约谈上述平台企业，责成平台处理相关责任人等处置措施。二是政府在接受大量群众举报、用户投诉或者热点舆论事件产生较大影响后，被动约谈事件相关责任人，该类型占总研究样本的78.1%。与前者的最大区别在于，后者的互联网行政约谈多启动于违法违规问题发生之后，且这些问题社会公众反映强烈，在社会上产生了负面影响并被新闻媒体曝光。从两者占比来看，当前中国互联网行政约谈多数属于事后约谈，即因社会力量触发且造成负面影响的被动约谈，政府主动约谈相对较少。当然，互联网行政约谈不是越早越好，行政机构需要动态研判行政约谈的介入节点，兼顾平台经济发展和风险防御之间的辩证关系，干预过早易造成平台经济创新的“寒蝉效应”,干预过晚负面影响会扩大并升级，约谈的预防治理成效就会被虚置[19]。干预节点的选择关乎政府机构将行政约谈置于何种治理目标，是以预防不良现象发生为主，还是当作处理违规问题的应急手段。从实践情况来看，中国网络约谈更多的是后者，即行政机关通过约谈行为展示其对相关问题的关切，彰显政府的“回应性”和“责任性”,以期平息舆论、减轻影响、提升政府形象。

从约谈内容来看，目前中国互联网行政约谈内容主要集中在三个方面。一是资质违规型，即互联网信息服务平台在未获得互联网新闻信息服务资质的情况下，违规发布、传播信息，造成一定的负面影响而被约谈，约谈内容主要围绕传播主体资质条件、影响界定及整改措施等，占研究样本的31.7%。二是传播信息失范，传播内容不符合相关规定，是约谈内容中占比较大的一种，占比为63.8%,发布、传播法律法规禁止传输的信息、未经证实的信息、虚假信息等都属于传播信息失范范畴。三是义务告知型，在互联网信息监管实践中，政府为保证某专项活动的顺利开展，有时会主动约谈有关互联网信息平台，告知其应履行的平台责任与义务。2018年9月，为配合国家版权局、国家互联网信息办公室等联合开展打击网络侵权盗版“剑网2018”专项行动，趣头条、淘新闻、今日头条等13家网络服务商被约谈，要求其进一步提高版权保护意识，切实加强版权制度建设[20]。该类型约谈实践中实施较少，仅占总研究样本的4.5%。需要注意的是，三种约谈内容类型划分并不是泾渭分明的，多数情形下，互联网约谈同时包含多种约谈内容。例如，在不具备服务资质的情况下传播法律法规禁止传输的信息，划分标准主要是结合约谈文本内容某一类型覆盖率及约谈具体情况，如约谈文本及处罚结果主要围绕平台资质认定而附带传播内容则归类为资质准入型，反之则归类为传播内容型。从约谈内容的类型覆盖来看，中国互联网行政约谈功能主要集中在警示教育、实施处罚等领域，而围绕业务交流、对话合作等主题的约谈类型较少，后者往往是发挥约谈制度价值的重要部分。

约谈策略是指政府组织行政约谈的方式及与被约谈者的互动关系。整理互联网信息约谈文本发现，目前主要有三种约谈策略。第一种是“1对1”的独立约谈，即一个主体机构单独约谈一个规制对象，约谈主体可以是互联网信息办公室，也可以是其他职能机构。实践中，互联网信息部门独立约谈互联网信息企业次数较多，占比为57.4%。第二种是“N对1”的联合约谈，即多个部门协同约谈一个被监管对象。联合约谈具有威慑力广、震慑力强以及警示效应突出等特征，一般适用于违规性质较复杂、影响较严重的网络违法事件。譬如，2017年8月，北京市互联网信息办公室和上海市互联网信息办公室就“李文星事件”联合约谈Boss直聘，对其违法违规发布信息、用户管理出现重大疏漏等问题作出严重处罚，责令网站立即开展自查整改。联合约谈也是网络专项整治期间监管机构较为频繁使用的规制工具，多部门约谈可对被约谈对象形成威慑力、增强约谈刚性约束，督促被约谈者及时停止违法违规行为、提高约谈效率。第三种为“N对N”的集中约谈，即多个行政机构集中约谈多个网络信息服务单位，形成集中教育、集中治理的合力。如2019年4月，海南省互联网信息办公室、省通信管理局、省公安厅网警总队对微信公众号“海南自贸岛最新消息”“海南最新动态”“海口江东新区”“海口西海岸”“澄迈网”进行集中约谈，责令其对未获得新闻信息服务许可违规发布新闻信息行为和注册账号不当名称进行整改，停止传播相关信息。三种约谈策略中，独立约谈次数最多，其次是联合约谈，集中约谈次数最少，仅占比2.6%。虽然在约谈策略上实现了多样化，但是这种多样化建立在有利于政府部门组织实施约谈的便利执法基础之上，而没有考虑约谈对象更适合哪种约谈形式。

约谈结果是指行政主体针对被约谈对象违规事项所做的处罚决定，包括一般处罚和行政处罚两种。一般处罚规制程度较轻，不额外增加相对人的法律义务负担，训诫、批评教育、相关法律法规学习等即是此种范畴。而行政处罚直接导致相对人的权利义务关系发生变更，具有明显的强制性、惩罚性和拘束性，警告、罚款、关闭网站等是实践中较为常见的行政处罚类型。265个约谈案例中，几乎每个被约谈对象都受到了相应的约谈处罚，具体来看，一般处罚在区域性媒体机构及网民、自媒体等群体应用较为普遍，占样本的64.9%;而行政处罚(如罚款)多见于跨域性大型网络平台。2021年12月，国家互联网信息办公室依法约谈处罚豆瓣网，针对豆瓣网及其账号屡次出现法律、法规禁止发布或者传输的信息，北京市互联网信息办公室约谈豆瓣网负责人、总编辑，并对豆瓣网依法进行共计150万元罚款的行政处罚。需要指出的是，一般处罚和行政处罚的划分并不是截然对立的，实践中约谈执行中往往既有一般处罚也有行政处罚，划分依据主要是根据规制效力的由高到低排序，如文本中出现行政处罚具体内容，则归类为行政处罚，若未出现行政处罚判决，则归类为一般处罚。无论是一般处罚还是行政处罚，现有互联网行政约谈文本记录中都未对约谈对象未遵守约谈协议时给予何种处罚进行明确规定，缺乏强制措施保障的互联网行政约谈面临“约谈变空谈”的不利局面。

三、回应性监管视角下

互联网行政约谈运行模式

互联网行政约谈作为一项具有独立价值的行政行为，兼具协商与监管的双重面相，行政约谈的有效运行依靠规范的制度供给、契合的实践逻辑以及完善的实效保障机制[21]。当前，互联网行政约谈在制度设计上遵循多元主体协同监管模式，但是在实践中还存在执行偏差。基于回应性监管理论，进一步剖析互联网行政约谈运行中的内在特点，对于构建和完善以约谈主体多元化、约谈策略差异化为核心特点的多元监管体系有着重要意义。

基于互联网行政约谈文本的内容分析和回应性监管理论内涵如图3所示。可以看出，互联网行政约谈的运行存在正反两种机制。以政府为唯一主体的一元格局、忽视约谈对象身份差异的“无差别”约谈、缺乏平等对话的单向警示处罚、不考虑具体情境的“一刀切”处罚策略以及缺乏配套强制措施等因素对约谈产生了负面效应。而诸如在考量互联网平台规模、具体违规类型等因素基础上采取的扩大约谈主体参与、实施“个性化”约谈策略、重视约谈的双向沟通、建立以约谈为起点的配套规制体系等范畴对约谈产生了正面效果。积极、正向的互联网行政约谈对于推动政务信息公开、提高约谈效率、构建良好政企关系、完善相关制度规范、维护清朗网络空间具有重要的推动作用。下文将对回应性视角下互联网行政约谈制度运行的几个关键要素进行重点剖析。

图3回应性监管视角下互联网

行政约谈多元协同运行模式

首先，约谈参与主体多元化。这里的“主体”不是指互联网行政约谈的发起机关或执行机构，也不是相对人，而是指第三方主体的加入。参与主体的丰富无疑会将“行政主体→约谈对象”的封闭执法转变成“行政主体+非行政主体→约谈对象”的开放约谈模式，拓宽互联网约谈的民主精神和协商范围。互联网行政约谈启动机关可以根据实际情况，适当考虑增加相关约谈参加人，例如相对人同行、网民、媒体机构、行业组织、人大代表、政协委员等，变革传统官僚图景中命令与服从的单向关系，形成政府主持引导、相对人自治承诺、第三方参与监督的格局，从而实现“政府善为”到“公私协力”的逻辑转变，将互联网行政约谈革新为真正的多元主体协商制度平台[22]。当然，引入其他主体参与并不是要改变政府的主体地位、削弱行政机关的作用、抛弃行政约谈的“行政性”特征，而是要政府部门展现其在合作网络中的领导力，专注凝聚力和向心力建设，团结约谈参与主体的有序表达和信任互助。实践中，已经有不少政府机构进行了这方面的探索与尝试，并取得了积极治理成效。譬如，2021年5月，成都市互联网信息办公室联合成都市教育局、自媒体协会教育专委会约谈炒作升学率和发布虚假不实信息等违规行为的自媒体公众号“成都名校”,要求其全面整改。遗憾的是，中国网络信息部门在这方面尝试较少，265次约谈案例中，仅有4次邀请非政府主体参与互联网行政约谈，占比仅为1.6%。未来应大胆探索政府与非政府主体共同参与约谈的合作模式，激发互联网行政约谈在网络信息监管和加强政企合作的制度潜能。

其次，约谈策略“差异化”。中国互联网信息服务平台数量众多，类型纷繁复杂，包含生活服务、社交娱乐、信息资讯、计算应用等多种形式；约谈事由也千差万别，从运营资质到内容合规再到责任履行；同一领域的各个网络信息服务商之间也截然不同，这就造成了互联网行政约谈对象的多元化、复杂化。随着互联网信息内容治理的深入，约谈对象由互联网信息服务单位负责人扩大为网络运营者、网络信息内容服务平台的负责人、附着于平台之上的信息服务提供者及互联网用户等[23]。行政部门在约谈各相对人时应考虑后者在经营规模、违规性质、社会影响等方面存在的区别，采取差异化的约谈策略，根据行业结构、被监管对象的真实动机和被监管对象的自我监管能力等因素采用不同程度的干预手段，从而提高约谈的针对性和指向性。譬如，在约谈市场价值高、规模大，对行业内其他经营组织具有一定的示范、引导作用的头部互联网信息服务企业时，应考虑其在引导社会舆论、构建网络生态文明等方面的影响，约谈要兼顾国家利益、市场效益和企业利益，引导企业自觉履行平台责任，在约谈策略选择上应选择多部门协同参与的联合约谈，形成规制压力，辅之较为严格的经济性处罚工具。约谈小型区域性媒体传播平台时则要考虑局部与全局之间的关系，既要认识到其服务本地居民的特殊性，也要认识到作为媒体机构传播信息不受时空限制的普遍性，引导媒体发挥本地传播优势。在约谈策略上可以考虑受众面广、执法效率较高的集中约谈，辅之强制程度一般的规制工具。当约谈普通网民或自媒体用户时，则要平衡好网络信息监管和言论表达自由之间的关系，保障公民个人合法权益不被损害等。约谈应以普及互联网法律政策法规及提高公民个人网络素养为主，处罚工具上应选择强制程度较低的批评教育、警告等。强调互联网行政约谈的差异化并不是忽略约谈的原则性，更不是选择性执法，而是对传统行政中不考虑约谈对象实际情况的“一刀切”做法的批判和反对，后者往往很难适应被约谈者的自身具体情况，且处罚成本较高，抵触和反对情绪也较大，往往导致约谈流于形式、收效甚微。

再次，重视约谈的双向沟通机制。回应性监管理论认为，无论是监管制度、策略，还是微观手段的设计都应该由政府监管机构、行业和其他非政府组织共同参与讨论协商来确定[24],那么平等协商的双向沟通机制则必不可少。互联网行政约谈本质上是通过行政部门和相对人之间的对话交流、协商合作以促成共同意见达成的制度设计。由此，跨域公共部门和市场企业的天然鸿沟，将两者紧密联系起来。但是，由于现实中约谈双方地位天然不平等，能否实现平等协商或者多大程度上实现协商令人担忧，加上现行约谈制度本身不完备，使得互联网约谈易成为政府部门单向执法的威慑型监管工具，常常以“应急执法”面貌示人，而行政约谈本身所蕴含的平等对话、合作共治等价值被忽视。互联网约谈文本数据也证实了这一点，约谈内容主要集中在查处资质违规和惩罚传播不良信息等方面，两者共占比95.4%;约谈多是因为群众举报、焦点事件而启动，占比为78.1%。因此，构建平等协商的双向沟通机制刻不容缓。第一，政府要转变执法理念，既要认识行政约谈作为监管威慑型工具的执法强制性，同时也要发挥行政约谈作为平等协商制度平台的“柔性”执法优势，不能一味将约谈视为便利执法的权宜工具，忽视约谈作为对话平台的协商共治价值。约谈过程中要抛弃“以我为中心”的错误认识，尊重约谈对象的主体地位，营造平等对话的和谐氛围。第二，要保障约谈相对人的合法权益，包括但不限于约谈前的告知权利、约谈中的意见表达权、受到不合理对待的反对权以及约谈后权益受到侵害的补偿救济权等，只有相应提高约谈对象主体地位，形成与约谈主体的平行对等关系，才能防止行政主体权力滥用及利用自身优势对约谈对象施加压力，平等对话的双向沟通才可能实现。

最后，建立以约谈为起点的递进式处罚工具体系，逐步提高规制强度，保障约谈效果实现。从回应性规制理论来看，行政约谈作为一种弱强制性措施，在平台企业的合规经营中主要起劝服的作用，但若劝服已经不能有力促进企业守法合规，则没有必要坚持采取约谈加以回应，而应采取规制程度更高的行政行为作为执法手段，督促相对人及时履行约谈规定。在构建进阶式约谈规制工具架构上，可借鉴回应性监管理论的“执法金字塔”模式。应鼓励平台的自我监管，工具设计上可以选择类似行政指导、行政教育、行政契约等非强制性规制手段；如果不能达到目的，则应施行强化型平台监管，该阶段还是以企业自治为主，但是政府的规制空间有所上升，可将信用评级、黑名单制、行政调查等不同程度的规制手段嵌入到行政约谈过程中；如若还不能达到约谈目标，就可以采用更为严厉的命令控制型监管，例如行政命令、行政处罚等。实施处罚并不是约谈的主要目的，互联网行政约谈以引导企业合规经营、构建共识及协调规制者和规制对象之间的关系为主要内容。探索建立进阶性约谈规制手段，主要是为了对约谈对象形成规制压力，约束其自觉履行约谈过程中达成的约谈协议、整改措施等，保障约谈目标顺利实现。如若缺乏相应的规制手段，仅将约谈作为处理紧急舆情事件的权宜应对之计，互联网行政约谈就会失去向上逐级递增威慑的运转效力，约谈就会异化成“空谈”,长而久之，约谈会被规制对象所漠视，约谈制度的生命力和持续性就将存疑。

四、结论与政策建议

本文使用NVivo11软件对265份互联网行政约谈文本记录进行量化统计和质性分析，揭示了互联网行政约谈运行过程中约谈主体、约谈对象、启动机制、约谈内容、约谈策略及约谈结果的总体样貌和一般特征。在约谈主体上，形成了以政府为主导的约谈格局，非政府主体参与较少；约谈对象主要有跨区域大型互联网信息服务企业、属地区域性媒体机构和普通网民、自媒体三种；启动机制主要以群众举报、热点事件引发后的被动约谈为主，主动约谈较少；约谈内容重在规范不良信息传播、资质违规等，平等交流、合作协商较为少见；约谈策略有独立约谈、联合约谈和集中约谈三种；约谈结果则包括一般处罚和行政处罚等。通过总结中国互联网信息监管领域的行政约谈运行现状，不难发现政府部门在行使行政约谈这一规制工具进行互联网监管时，存在以政府为主导、忽视约谈对象差异性及平等协商较难实现等问题。研究借鉴回应性监管理论，构建了回应性监管视角下互联网行政约谈运行模式，以期解决中国互联网行政约谈运行所遭遇的困境。为实现这一模式，需要在以下方面做出努力：

第一，引入多元主体参与，构建“大约谈”主体格局。

“大约谈”主体格局是指既有政府部门，也有非政府主体参与的混合约谈模式。非政府主体的加入无疑会提高约谈的透明度和民主协商范围，改变过去以政府为单一主体的封闭约谈模式。在非政府主体的选择上，立足开放理念，可以尝试邀请约谈对象同行、网络媒体协会、网民代表、新闻媒体以及在互联网信息监管领域具有专业知识的专家等。与此同时，要从制度上赋予并保障约谈参与主体的知情权、意见表达权、监督权等程序性权利，尊重非政府主体的参与地位，引导参与主体在约谈过程中积极行使各项合法权益，形成以政府为引导、非政府主体积极参与、约谈对象主动配合的开放性约谈模式。

第二，尊重约谈对象差异性，实行与之匹配的“个性化”约谈策略。

中国互联网行政约谈对象数量众多、情况复杂，从互联网头部平台企业到个体网民，都是政府约谈的重要范围，如若参照同一约谈标准，势必会造成约谈的错位与不匹配，约谈低效甚至无效等。合理的做法应是根据约谈对象实际情况，实施与之相匹配的差异化、个性化约谈策略。首先要科学评估约谈对象的违法行为和违法程度，针对违法行为较为轻微并及时纠正，未造成严重后果的，可考虑不予行政处罚，教育训诫即可；而对那些严重违法行为并引起危害后果的，则应给予严厉处罚。其次要综合考虑约谈对象的主观动机，即守法意愿和守法能力，根据守法意愿的强弱，可以将相对人分为拒不守法者、不情愿的守法者和自愿守法者[25],对那些有守法意愿但守法能力不足的被约谈者，通过信息提供、技术支持等方式，尽可能提高企业守法能力；而对那些守法意愿不高且守法能力不足的企业，约谈则重在提示风险和实施处罚。

第三，转变执法理念，实现约谈的双向协商功能。

制度的运行应体现制度的设计功能。互联网行政约谈作为一项教育、引导、规范网络信息服务平台发展的制度安排，最大优势是通过与规制对象平等对话、沟通合作实现治理目标。然而，从中国互联网行政约谈实践来看，传统的威慑性监管思维并没有被摒弃，约谈更多的是发挥强制性执法的工具面相。究其根本原因，是政府部门囿于长期以来根深蒂固的官本位思想以及行政权力天然扩张的本性，没有意识到行政约谈作为一种柔性执法方式所具有的平等、协商、服务等特点，依然按照传统执法惯性实施约谈，重命令、轻交流，重强制、轻协商[26]。改变现状的根本办法在于转变行政约谈的执法理念，正确认识行政约谈的开放、包容、多元共治等创新精神。具体来说，政府部门要摒弃“权力本位”的错误认识，树立“以人为本”的服务理念，放低姿态，充分尊重和保障约谈对象的主体地位，不把约谈对象看成是消极服从者，而是具有治理能动性的参与主体，以共同解决互联网信息问题为目标。约谈过程中始终坚持合法合理、公开公正、平等协商等原则，不利用自身优势地位对约谈对象施加压力，营造平等对话的友好氛围，保障约谈双向协商功能实现。

第四，重视约谈效果，构建以约谈为起点的进阶型激励体系。

互联网行政约谈与行政处罚、行政命令等传统执法手段相比，强制程度较低、威慑效应较差，易引发行政相对人的不遵从行为。为了保障约谈效果能最大程度实现，应构建以约谈为起点的进阶型激励体系，逐级提高规制强度。具体来说，通过设置惩戒评判机制和梯度责任谱系，根据被约谈企业履约情况合理实施，如从强制程度最低的约谈、教育到强制程度一般的警告、责令改正再到强制程度最高的关闭网站、吊销营业执照等。针对那些履约情况较好的约谈对象，给予正向激励，对那些履约情况较差、履行主体责任不佳的企业，则应逐级增加监管力度，促使行政约谈充分发挥实效。目前，互联网监管领域正在实行的“行政约谈+信用规制”模式正是对这一设想的积极践行，通过运用信用制裁工具将那些未遵守约谈承诺或者屡谈屡犯的企业，列入失信名单以及重点监管对象，引导被约谈企业主动落实约谈承诺。未来应探索更多形式的组合措施，保障约谈效果实现。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视社会监管和政府行政的作用成效，提出要转变政府职能、创新监管方式、优化公共服务，实现国家治理体系和治理能力的现代化。行政约谈作为互联网信息内容监管领域的创新执法机制，在实践过程中应始终坚持公益优先、平等自愿、民主服务等原则，尊重约谈对象的主体地位和合法权益，提高约谈效率。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发[2019]18号)明确指出：“对情节轻微、负面影响较小的苗头性问题，在坚持依法行政的同时，主要采取约谈、警告、责令改正等措施，及时予以纠正。”互联网行政约谈刚柔相济，既刚健有为，又谨慎温和，进可攻退可守，呼应了网络生态复杂性条件下治理工具创新的需求，这种新的执法方式为中国互联网信息治理注入了新的血液，有利于政府部门突破既有治理资源不足的瓶颈，灵活机动地遴选治理对象，提高网络信息监管成效。但是，任何新事物的发展都不是一帆风顺的，互联网行政约谈才刚起步，存在诸多不足，譬如随意性较强、制度化有待提升等。只有树立正确的执法理念，坚持民主行政、服务行政，规范实践运行，方能激活制度活力。未来还应以此为契机，不断探索更多的新

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<回应性监管视角下互联网行政约谈的实践检视与制度反思>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）