作者：陈靖，西北农林科技大学人文社会发展学院
当前，秸秆禁烧工作已经成为地方政府的负担。一些地方将秸秆禁烧工作提升到空前的政治高度，要求基层提高政治站位，要求“不点一把火，不冒一处烟”，为此各级政府部门也付出了相当大的行政成本，特别是在最基层，乡村面临着极大的行政成本压力，面对着严酷的考核压力，也经受着沉重的身心压力。
笔者在2013年6月份在皖北T镇调研时，正赶上当地执行秸秆焚烧政策的第一年，地方上为了坚决执行禁烧任务，动员了几乎整个行政体制的力量，县辖区内各单位都抽调了力量去包村，乡村两级干部全员上岗，甚至学校老师也被抽调去地头蹲守，笔者也被动员去蹲守了几天。县乡村三级组成禁烧工作队，在地头搭帐篷，24小时轮流看守，看到农民往地头走就小心尾随，一看到有放火的苗头就大喝一声扑上去，一时间搞得农民不知所措。饶是耗费如此人力物力去严防死守，当季也没有实现“零火点”，反而抓了不少农民，当地派出所看守所人满为患。
这十年来，秸秆禁烧已经成为了基层工作的“硬”任务，许多地方严格执行了焚烧禁令，秸秆禁烧任务一刀切下来，各个地方就都不许焚烧了。农民没有积极性搞禁烧，任务压力就自然只有基层干部来承担了。现在只要问问基层的干部群众，提起秸秆禁烧都是唉声叹气。当前基层的秸秆禁烧、秸秆综合利用乃至大气污染防治，依靠着一种高能耗的体制来维持。
一、秸秆禁烧效果好不好？
秸秆还田，看上去很美，但这就要能够实现深翻的大型农机，且不说地方农机市场能否提供如此规模的服务，农民能否承担起这样的耕作成本。如笔者调研的皖北T镇属黄淮海平原地区，一年两熟，午季麦收之后只有10天左右的农忙期就要把玉米种下去，秋季后又只有不到两周时间种小麦，农民只好一烧了之。T镇为了好推行禁烧，当地农业农村局出资金购置了一批灭茬机、打捆机和可深翻的旋耕机。T镇就分到了5台灭茬机，为了将麦茬降到15cm以下，乡村干部必须全程紧跟着农机手，降低他们作业的茬口。可是就算政府出手，5台灭茬机也不能保证在10天内干完全镇的活，农民眼巴巴地等着政府把一套程序干完才能秋播。根据2013年调研数据，因为增加了灭茬、打捆和深翻的程序，亩均成本增加了至少50元。2022年在河南中部某县调研中发现，为了实行秸秆禁烧工作，地方政府要求农机手在收割机上加装秸秆粉碎装置，收割一亩小麦从原来的50~60元增加到75~85元，每亩地收割成本增加20元，群众当然有意见。
秸秆还田，是否能增加土壤肥力？理论上固然没错，但这肥力提升是个漫长的过程。秸秆粉碎还田也存在着弊端，一些地方由于秸秆在土壤里发酵时间过长，播种时间会相应被延后，影响了当地的农作秩序。秸秆也会影响作物出苗率，造成作物生长进度不一致、作物减产等问题。笔者2016年秋在苏北某县调研时，当地前一年辛辛苦苦实现了禁烧和还田，但连绵的雨水下下来，刚被还田的秸秆经过长期浸泡导致酸性增加、病菌丛生，严重影响了下季作物，所以农民说秸秆还田越多，种田花费越高。秸秆短时期很难降解，自然腐烂的过程中增加了病虫害风险，农民不得不使用更多的杀虫剂、杀菌剂、除草剂，投入的成本更高。对农民而言，还不如一把火烧了了事。
秸秆能否再资源利用？当然可以，但这应由市场决定。目前秸秆综合利用的方式主要是饲料化和能源化，但各地究竟能实现多大比例的再利用呢？近期笔者团队在安徽南部某县调研中测算，该县每年产出7万吨的稻草，综合利用只有1万吨。目前没有利用的秸秆，有80%都是堆在地头，烧又不敢烧，只好等待地方政府想办法来秸秆还田。另外一个是，禁烧工作给农业生产带来了额外的交易成本。想要实现秸秆再利用，要实现从田间收集到工厂加工的中间十分繁琐，他们测算了一下，一吨秸秆从田间到工厂大概需要的费用是380元/吨，包括人力、车费等等。
市场没有积极性，地方政府就花钱补贴企业干。如皖南某县搞秸秆综合利用，省里面给的补贴是每亩60块钱，这点工作经费肯定是远远不够的，县里面拿了200万的财政补贴企业搞秸秆回收。当地最高标准是政府补贴补到190元/吨，秸秆利用企业自己成本200元/吨，完成秸秆综合利用的总成本达到每吨390块钱。企业表示，如果财政不补贴这么多，秸秆综合利用的厂就不收了，因为不划算。但即便是花了补贴来干，当地想通过市场手段完成到今年消化1万吨的目标，事实上也存在困难。
二、基层怎么应对秸秆禁烧工作
除了财政支出压力大，对执行这项工作的基层干部来说，最大的压力是“心累”“不知道什么时候是个头”。为了传导工作压力，很多地方都制定了严格的奖惩机制，动不动就“打赢秸秆禁烧攻坚战”，一旦攻坚战体制运行起来，似乎就不用考虑成本了。相配套的监督考核体制建立起来，似乎解决了责任问题，基层就有办法完成禁烧任务了。
2013年的时候还能动员整个行政体系去蹲守，现在付不起这么高的动员成本了，任务就是接压给基层去干。现在手段更科学了，上级部门能动用的技术手段越来越多，责任越压越实，督查考核越来越硬，基层却越来越头疼了。如皖北某市借助国家、省卫星遥感监测信息，采取无人机航拍、重点区域视频监控、铁塔高点监控、计算机技术等先进手段，构建了“天地人机”四位一体焚烧秸秆动态监测监控格局。有的地方搞排名，如笔者调研豫南某县各乡镇依照派出人数、火点数排名，末位罚款20万元，首位奖励20万元，县级一分不花就给乡镇增了压。有的地方让基层预交禁烧工作保证金，如果没有发生焚烧火点，才会返回保证金。而更惯常的做法是直接一票否决，从快从重、顶格处分基层干部。
黑龙江省生态环境厅召开新闻发布会上通报，2022年11月1日至12月15日间因秸秆禁烧管控不力，黑龙江省414名党政干部被问责，拘留焚烧秸秆人员83人，罚款金额1.87亿元。笔者了解到，黑龙江某县在2022年就因有火点处分了五个乡镇党委书记。黑龙江大田作物为主，烧秸秆是必须，因为作物收割后天气很快转冷，微生物活动强度弱，秸秆也不容易腐烂。秋季禁烧抓得紧，农民就等着现在快播种了再烧。以前是农时时间监测，一个火点罚乡镇200块，后来是全年度全天候监测，有火点就压回基层去解决，如果某县火点过多的话，省自然资源厅直接约谈主管副县长。
无论这么先进的技术系统，最后还要靠人去落实工作，而到了乡村两级，就不得不耗费大量人力物力去严防死守。一位乡镇干部抱怨，基层有没技术力量，有没消防设施，只能靠人力去严防。而很多时候和老百姓闹了矛盾，又会因稳定问题被惩罚。农民群众骂，县里水泥工业那么多，有排放烟气的大烟囱，我烧一点秸秆就不行？一些基层干部感叹，政府花了钱，基层受了累，农民加了负担，结果大家都不满意。
完不成上级的政治任务得受处分，要想完成任务就得和农民群众闹矛盾，两头要受夹板气，逼得基层干部不得不想起“邪招”。比如，反正要起火点要处分干部，不如全镇统一时间烧，再派干部下去统一点火；比如有的镇聪明，跑去把检测配备拔了说检修，然后让乡村干部动员烧，烧到下午三点又统一灭火，这样就不被检测记录到；比如之前乡镇有禁烧工作排名，几个乡镇跑到别的乡镇放第一把火。可以说，处在基层的干部群众中对秸秆禁烧深恶痛绝，热切盼望放开禁烧。
当然，不是说一下子就放开，是否可以试点，限定区域、限定时间焚烧，逐次有序放开。毕竟这样高能耗的禁烧体制越试图维持，基层付出的成本就越高。秸秆焚烧要注意因地制宜，在一些病虫草害发生重的地区、轮作衔接紧张的地区，一些对焚烧危害较小的地区，是否可以逐步放开，允许定期、定量、集中焚烧秸秆，以适当提高土壤肥力。
前些年网络上流行一句话，“哪有什么岁月静好，不过是有人替你负重前行”。美丽的蓝天和清洁的空气重要吗？当然重要，但总要回头看看，我们为此付出了多少成本，也要算一算，现在基层还能否支付得起这个成本？！两害相权取其轻，是否到了给这项任务做减法的时候了？！
来源：新乡土（武汉大学中国乡村治理研究中心官方账号）
