编者按
9月13日，拜登政府发布声明，称拟采取行政手段，并呼吁国会立法，共同应对中国跨境电商平台“滥用”低值豁免(de minimis)制度给美国带来的挑战。
2022年来，美国会提出多轮低值豁免制度改革提案，但都未获通过。笔者曾两次分析美国会低值豁免制度改革动向。
2022年：笔者判断“未来两年拜登任内，立法通过的概率维持低位，北美依然是值得重视并投入的优质跨境市场”。
2023年：笔者判断“中美关系、美经济基本面没有显著变化，拜登任内急于促成立法的紧迫性依然不强，维持拜登任内立法不至于通过的判断，但全球跨境电商行业规制趋系严大势所趋”。
针对此次白宫声明，笔者判断如下：
一、此前，国会热议低值豁免但行政部门一直静默，此为行政部门首次就低值豁免制度改革系统表态，暗示全球跨境电商政策收紧态势不可逆转。白宫也有借“代表工人、消费者利益”来助力大选的考虑。
二、800美元低值豁免制度改革讨论，沉淀出“原产地限制、特定商品品类限制、进口流程限制”三个监管方向。但从未包括“取消或调降800美元线”这一改革方向。
三、原产地限制、商品品类限制改革，其核心都在修订《关税法》，为低值豁免增加“适用条件”。进口流程限制则处于完全的行政权辐射范围内。
四、原产地限制。修法屡经波折，可能性被大大降低，所谓中国跨境电商产品被全盘排除出北美市场将是小概率事件。
五、特定商品品类限制。国会暂无品类限制立法，行政权拟以贸易制裁方式尝试。
（一）与《关税法》的一般法相比较，301/232条款属于贸易制裁方面的特别法，授予总统宽泛全力。在其授权范围内，对被制裁的特定国家、特定范围商品在一定时间内（如301关税为期4年）采取排除低值豁免，白宫不会面临司法挑战。
（二）市场关注的“将纺织服装等敏感货物排除出低值豁免”≠“在被采取限制性进口措施（301/201/232）的进口产品中挑选部分品类进行低值豁免排除”。前者非行政权所能强为，而仰赖《关税法》修法，白宫只是鼓励这一立法方向；后者才是白宫贸易制裁的拟发力方向。
（三）考虑到拜登政府在加码贸易战方面不激进，预计白宫新增贸易制裁将相对温和，或可能选择涉及面宽，但新增税率偏低、实际伤害有限的商品品类练手——这与其在电动车方面的逻辑一致（新增301税率100%，但涉及面窄，年输入不足2万辆）。
（四）场景举例：对仍在执行301关税的纺织品、服装、鞋类、佩饰、旅行用品 中的低值商品部分，加征7.5%-15% 的301惩罚关税，电商平台前台展示价格或小幅上涨（如28美元涨至32美元 ），价格优势仍然存在，增加成本或由商家、进口商、物流、消费者等多端共担，总体影响可控。
六、流程限制
（一）受制于CBP人员、经费、数字化水平，以及义务主要由美国内主体承担，落地还需要一段时间。
（二）将塑造市场预期、改变市场行为：一旦如期落地，清关压力陡增，物流时效受损，全托管为主业务模式或转半托管为主，市场竞争格局或发生变化。同时，需加大海外仓备货，利好我国海外仓和物流通关业务。
七、品类限制与流程限制，从白宫指导、部门定规则到落地执行，需1年左右时间。预计USTR将对低值进口货物进行补充调查、提出建议，这也是市场模式调整的窗口期。
一、2022年，针对低值豁免制度改革的首次研判
2022年1月，美众议员厄尔·布卢门瑙尔(Earl Blumenauer) 提议《进口安全与公平法》，希望修订跨境小包关税免征制度，要求该制度不得适用于同时被列入“非市场经济国”和“知识产权观察国”名单，同时符合该两大标准的只有中国。当年5月，笔者在讨论美《创新与竞争法案》时，首次提出“Blumenauer法案通过概率不大”的判断意见。当年12月通过系统论述该法案，笔者认为“未来两年拜登任内，该立法通过的概率维持低位，北美依然是值得重视并投入的优质跨境市场。”
笔者判断，立法难以迅速通过：1）贸易立法偏离了拜登对华竞争的主议程；2）美通胀率高，低价值包裹有利抑制通胀；3）小额免征在美本土有一定的支持力量。
笔者判断，立法本质意图：法案本质并非调降“800美元线”——因为如仅调降“800美元线”，甚至降至200美金，中国对美小包出口受到的影响有限——而是借贸易公平与安全施压中国，尤其是美或不敌视中国中低端出口产品甚至对其有刚需，但对跨境电商平台深有顾忌。
对此的风险提示和政策建议：1）受立法预期刺激，美后续贸易调查将加速，美执法部门将加大对中国平台、卖家、制造商执法，立法悬而未决可能鼓励产能转出。2）北美跨境经营坚持质量优先、合规优先，因应供应链调整，加大短链化、区域化布局。
二、2023年，针对低值豁免制度改革的二次研判
Blumenauer提案的确没取得进展，但2023年美国会重启了对该议题的讨论，且跨党派、跨两院地推出了两个版本法案，包括《进口安全与公平法》（参院S.2004/众院H.R.4148，2022年旧版法案更新版）和《修改1930年关税法低值关税豁免制度：2023年最低限度互惠法案》（参院S1969）。当时判断：考虑到中美关系、美经济基本面没有显著变化，拜登任内急于促成新立法的紧迫性依然不强，维持拜登任内立法不至于通过的判断，但全球跨境电商行业规制趋于严格是大势所趋，北美跨境电商生态也在日渐复杂。
笔者判断：
1）北美跨境电商生态复杂化是立法提速的背景。2022年9月Temu入局、2023年Shein又IPO在即，美中经济与安全审查委员会（USCC）发布中国电商专题报告，指控两家“强迫劳动、产品有害健康、污染环境、侵犯版权、逃避关税和海关审查、数据采集与分析风险”。
2）中美关系、美经济基本面没有显著变化，拜登急于促成立法的紧迫性依然不强。“800美金线问题，既不是中美脱钩的本意，也不归属于美欧当下的对华新表述去风险项下”，“聚焦资源于必要领域、管控对华竞争防止滑向冲突、展现对中美关系的控盘力，是即将进入大选季的拜登政府的对华策略重心”，“即便国会有意，白宫也缺乏在类似小节问题上对华缠斗的冲动”，“美欧通胀有所缓解，但仍在高位，低值商品依然是中低收入家庭优选，也深受年轻选民的喜爱”，“立法势能远不及TikTok那般山雨欲来，白宫也没有明确的回应和表态，我们仍然维持拜登任内立法不至于通过的判断。”
3）闯关立法风险和长期趋势值得关注。“虽然议员可能没有反对中国跨境电商行业的强烈动机，但更缺乏主动阻挠相关立法的积极”“话题并不急迫，但话题也不存在显著的党派分歧，一旦遇到特别势力的强推，遇到的阻力也会很小，存在年底被纳入年度综合性法案（如年度国防授权法或综合拨款法）闯关通过的可能性”，“即便立法获得通过，也会给出一段过渡期，供行政部门出台具体规则，以保证立法落地，行业也可利用这段时间，完成流程再造”，“全球对跨境电商的行业规制趋于严格、政策环境趋于复杂是大势所趋，中长期看，欧盟的关税和海关改革思路，迟早会影响巴西、美国等市场。”
建议包括：一是合规，尤其防范涉强迫劳动、知产等重大风险，建议发布人权声明，加强对供应链约束。二是本土化，关税改革势必带来商品调价，消费者与供应链将同时承担额外成本，部分供应链会考虑中国+N布局，平台也当增强本对本业务，提升海外本土供给能力，对不同行业供应链的转移程度，要敏锐捕捉。三是测算潜在改革对北美市场可能带来的损失，并制定应对预案，包括流程再造需要的成本和时间，并在必要情况下展开lobby。
三、近期政策动态研判
2024年9月，美众议院开启所谓“中国周”，集中讨论一批涉华法案，主打“速战速决”，但与低值豁免制度相关的三项法案均未被纳入审议。同时，拜登政府发布声明，从“商品排除、严格执法、安全标准”三方面提行政治理方案，同时从“商品排除、严格执法”两方面提立法期待。结合这波“政策布告”，和前期的美国会立法方向，笔者研判如下：
（一）美低值豁免制度改革“工具包”研判
2022年至今，无论是既有立法提案，还是未来可能出现的立法提案、行政令、部门规则，都围绕一个最终目标——修改美国《1930年关税法》第321(a)(2)条，正是该条规定了部分入境美国商品可享低值豁免(de minimis)——“低值”额初定为200美元，后在2016年上调为800美元。
首先要明确的是，改革从未指向取消或调降800美元线。对美出口决策主要取决于对美市场依赖度、成本优势，只要还有利可图，无论是过去对中国特定货品加征关税，还是未来对中国部分货品进入美国享有的关税豁免予以排除，都不足以影响整体进出口结构。对美跨境平台多以轻小件经营为主，追求“极致性价比”，即便800美金线调回到200美元，尚有较大冗余空间，并不会对既有商业模式带来巨大冲击，而降至50、30甚至10美元，又不符合美国这样一个以进口消费为主的国家消费生态。正因此，美国立法者从未考虑过取消/调降的改革方向。
具体限制思路，包括三种：
1、原产地限制。一类是众议员Blumenauer《进口安全与公平法》（2022年首次提出，2023年修正提出）为代表的国家排除：一旦产品原产于被认定为“非市场经济国家”+“知识产权观察名单”，相关产品则被不得豁免。一类是参议员Cassidy《低值豁免制度互惠法案》（2023年提出）为代表的黑名单制：国家间低值豁免水位拉齐、对等普惠，同时建立黑名单制度，黑名单上的国家直接排除出低值豁免制度。“黑名单”考虑因素包括：该国是否违反《防止维吾尔强迫劳动法》、是否出口假冒伪劣产品、是否致力于打击人口贩运/非法麻醉品/恐怖主义，显然为中国定制。该类提案，还都提出了严格的原产地规则。《进口安全与公平法》提出，产品经第三国分销或处理设施（distribution or processing facility）进口不得豁免。《低值豁免制度互惠法案》则明确，如果第三国为黑名单上的国家提供转运，也将被列入黑名单。
笔者认为：无论是以市场经济、知识产权还是强迫劳动、非法麻醉品为理由，该类法案都希望完全排除中国原产地商品享受低值豁免制度。类似排除，涉及面过宽，很难获得广泛的立法支持。需要注意的是，支持不广泛源于“国家排除”面太宽，但部分排除理由，还是会成为其他限制手段的支撑。
2、商品品类限制。2.1《进口安全与公平法》提出，“被美国贸易代表处（USTR）采取了限制进口措施的产品，或者被美国商务部以威胁国国家安全为由进行贸易安全调查的产品不得豁免”。2.2 众议员Murphy《结束中国滥用最低限度豁免法案》提出，受1974年《贸易法》301条款、201条款，或1962年《贸易扩展法》232条款约束的货物，不享受豁免。2.3 拜登声明，与Blumenauer/Murphy提案法案方向一致。
笔者认为：相比于原产地限制“曲高和寡”、不分青红皂白，品类限制“更有说服力”。实际上，早期提案也包括“品类限制”思路，但其因和“国家限制”相混杂，导致立意过高、最终失败。直到今年4月《结束中国滥用最低限度豁免法案》，才明确了以品类限制作为主要政策诉求。这一立法方向到底会产生多大的潜在影响，有待企业对照出口商品逐一判别。初步判断，影响未必很大：
立法测看，如要将受301/201/232条款约束的货物明确排除出低值豁免制度，理论上需要给《1930年关税法》第321(a)(2)条增加附加条件，这也是《结束中国滥用最低限度豁免法案》的一个核心要义，但类似立法调整考虑因素多、达成难度大，即便“品类限制”已比“原产地限制”有更强的说服力，9月也未被纳入“中国周“审议。
行政侧看，与《关税法》的一般法相比较，301/232条款属于贸易制裁方面的特别法，授予总统宽泛全力。在301/232授权范围内，对被制裁的特定国家、特定范围商品在一定时间内（如301关税为期4年）采取排除低值豁免，白宫不会面临司法挑战。
立法与行政对比观察的价值在于：市场关注的“将纺织服装等敏感货物排除出低值豁免”≠“在被采取限制性进口措施（301/201/232）的进口产品中挑选部分品类进行低值豁免排除”。前者非行政权所能为，而仰赖《关税法》修法，白宫只是鼓励这一立法方向；后者才是白宫贸易制裁的方向。
按拜登声明给出的数据，“301条款关税覆盖了约40%的美国进口商品，其中包括70%的中国纺织品和服装进口”，如301措施与低值豁免制度挂钩，该部分商品将承担301惩罚关税。根据此前数据，过去6年纺织品、服装及消费品的大致301税率维持在7.5%-15%之间，如对仍在执行301关税的纺织品、服装、鞋类、佩饰、旅行用品中的低值商品部分，加征7.5%-15%的301惩罚关税，前台展示价格或小幅上涨（如28美元涨至32美元），价格优势仍存，增加成本或由商家、进口商、物流、消费者等多端共担，影响可控。
考虑到拜登政府在加码贸易战方面不激进，新增贸易制裁可能选择涉及面宽，但新增税率偏低、实际伤害有限的商品品类练手——这与其在电动车方面的逻辑一致（新增301税率100%，但涉及面窄，年输入不足2万辆，实际伤害有限）。同时，白宫将持续敦促国会立法，“国会立法会让这一改革进程加速”，以“把球踢回去”。
3、小包进口流程收紧限制。3.1《结束中国滥用最低限度豁免法案》，给适用豁免增加了两项前提：其一，防止商家通过将大订单拆分为多个小订单来逃避关税。明确不得拆分订单或合同，“如商品根据单一订单或合同分批发送以获取小额免税的优惠，那么这种商品将不能享受小额免税特权”。其二，确保小额免税商品能被正确分类和征税。要求对于原产地是受301、201、232限制的商品，须向CBP提供10位数字的美国协调关税表分类（10-digit Harmonized Tariff Systemclassification），并通过授权的电子数据交换系统提交。3.2《低值豁免制度互惠法案》，要求在清关环节，提供货物可归入的美国协调关税表信息、物品原产国、物品制造国、记录托运人、登记进口商、物品描述、物品在美国的公平市场价值等，还特别对合同承运人提出了本土化的要求，笔者判断这是为了便于海关执法。参议员Wyden等提出的《为美国而战法案》 ，也要求提供上述类似信息。3.3 拜登声明也要求CBP加强最低限度豁免货物的透明度，包括10位数的美国协调关税表分类和申请豁免者的身份信息，并要求申报者说明代表谁申请豁免。
笔者认为：收紧进口流程、提高信息收集与执法，是行政部门易付诸实践的，也是其他一切限制施加的基础。此前，低值小包进口无需提交10位海关编码且无需填写具体进口商信息，而当下立法提案和白宫拟议规则方向，都提出需要提交海关编码和进口商信息，这是一个重大变化。
但是，这一政策设计将在多久以后、多大程度上转化为实际义务，仍有讨论空间。过去几年，CBP已在加强信息收集与执法，但其受制于经费、人手、信息化水平，在天量包裹面前，执法效果不彰。此外，与关税征收相类似，义务最终都会落在美国国内进口商、承运人身上，卖家更多承担的是配合义务（如允许承运人信息接入以获取必要的商品信息），尤其是负责清关的美国内承运人，将承担更大量义务，而政策第一瞄准对象——平台，并不首当其冲，这使得类似义务施加的成本-收益比受到质疑。
因此，笔者认为流程限制的主要价值，在于塑造市场预期、改变市场行为：一旦措施如期落地，清关压力陡增，物流时效大受影响，可能加速全托管（电商平台卖家在国内上架商品，由平台提供跨境物流、退货等后续服务）为主转半托管（向备货海外的商家提供的经营托管服务，跨境备货&仓储&本地物流由商家负责，其他交给平台）为主，加大海外仓备货力度，同时增加海外分销渠道以降低库存风险。如此一来，有利于海外仓和通关服务业务。
（二）综合研判
中美竞争的基本格局未变。自2022年起，“中小包裹贸易竞争偏离了对华科技竞争主要航道”——这一点到现在没有变化。“聚焦资源于必要领域、管控对华竞争防止滑向冲突、展现对中美关系的控盘力，是即将进入大选季的拜登政府的对华策略重心”——这一点到现在也没有变化，且只会随民主党候选人换人（哈里斯）、大选日益临近而更加迫切。因此，白宫声明的实际意义和执行效果，总体不宜高估，这也是国会相关提案甚至没有被纳入“中国周”讨论的原因。
低值豁免改革是对蓝领的政治回应。过去三年，尽管国会热议低值豁免制度改革，但白宫始终冷感，原因已论述，无外乎“偏离竞争主航道”“有利缓解通胀”“小额免征在美本土有一定的支持力量”等。此番，白宫发布洋洋洒洒千字声明，笔者判断更多只是顺应形势的政治表态——拜登-哈里斯政府2020年的竞选纲领，聚焦为美国蓝领阶层和中产阶级，但过去的科技竞争与高端制造复兴主线，与蓝领和中产福利实际瓜葛不大。进入大选季，拜登政府需要一些“既表明立场、又无伤大雅”的政策来做宣示和回应。有解读认为是为吸引红州选票，但笔者认为吸引效果将微乎其微，或有客观效果，但应不是主观动机。
全球跨境电商政策收紧趋势不会改变。关税与海关改革方面，近两年，欧盟关税和海关改革思路已外溢，土耳其、巴西、印尼、越南、韩国、荷兰、菲律宾、墨西哥、乌克兰等地跨境电商政策收紧事件屡屡发生，且其政策调整远不如美国可预期。这方面Temu是一个典型案例：Temu在北美开局良好，但在高度碎片、竞争激烈、规则多变的东南亚市场，并未取得预期收效，也证明跨境电商政策环境日趋复杂，且绝大多数市场的政策预期，不如美国市场。知识产权保护与公平竞争方面，中国电商首倡的托管模式，通过产业链上下游延伸提升跨境效率的同时，也带来了一些知产与公平竞争的问题。尤其，随着Shein与Temu的互诉，“假平台真自营”模式引起美国消费品安全委员会（CPSC）等监管部门的注意，要求平台承担一定的产品责任已是大势所趋。这一点，在拜登声明中也被单独提及，即要求低价值小包进口商同时向CPB和CPSC上传CoC(Certificates of Compliance)文件，就产品合乎美国相关质量安全法规和标准进行自我声明。
平台业务模式调整，为政策落地预留空间。在跨境关税调整预期的反复洗刷下，海外仓备货模式在各家业务模式中已占据了很大比例，完全的航空小包方式出海，更多是中小商家的选择。例如，TikTok在北美电商加速推进半托管，以为绑定更多本土卖家，让跨境卖家通过雇佣本地带货达人创收，以此为美国带来更多的就业机会和本土利益，从而降低政治风险。这其实也是美国政策的塑造效应。在碎片化、泛安全化的全球环境中，中国供应链如果想要在全球形成长期优势，仅有低价心智是不够的，必须是有足够的“性价比”、“质价比”，还要对政策环境的变化，有足够敏锐的认知。
版块介绍 — 域外之见
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