自然资源领域行政执法、复议、检察、审判典型案例

林某诉某街道办事处强拆房屋案

——行政机关无权在补偿协议中自行创设行政强制执行权

【基本案情】

2020年5月20日，某县在集体土地征收中，甲方某街道办事处与乙方林某签订《拆迁补偿协议》，约定：“……如逾期未拆除，甲方不予奖励，并有权处理乙方房屋及其附属物，一切法律责任由乙方自行承担……”。2021年1月20日，在补偿安置到位后，因林某未主动拆除腾退，案涉房屋及附着物被某街道办事处组织实施拆除。林某不服，遂提起行政诉讼，请求确认某街道办事处实施强制拆除其房屋的行政行为违法。

【裁判结果】

法院审理认为，依照《土地管理法》《行政强制法》等法律规定，在集体土地征收中，在依法补偿后，被征收人阻挠征收的，由县级以上地方政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请法院强制执行。某街道办事处通过与相对人签订协议方式为自身设定行政强制执行权并实施强制拆除，既超越法定职权，也违反法定程序。遂判决确认某街道办事处强制拆除林某房屋的行为违法。该判决已生效。

【典型意义】

行政机关的行政强制执行权必须获得法律的明确授权，否则应申请法院强制执行。集体土地征收中，法律明确“阻挠国家建设征收土地的，应当依法申请人民法院强制执行”，目的是加大对行政机关征收补偿安置的监督力度，切实维护被征收人合法权益。但实践中，部分行政机关单纯追求征收效率，通过协议自设行政强制权并径行实施强拆，存在较大社会稳定风险。本案明确在补偿协议中设定的强制执行权无效，据此实施的强制拆除房屋等行为违法，清晰界定了行政机关通过协议方式开展征收工作的法治边界，为行政机关依法开展集体土地征收指明了路径，有效维护国家集体土地征收的法治秩序。

【基本案情】

2023年1月13日，某区政府按照《土地管理法》规定开展预征收工作，发布《补偿安置方案公告》，并与丁某签订《房屋拆迁安置补偿协议》（以下简称《协议》），约定补偿丁某附着物补偿金8868.7元，并可选择安置房。2023年5月19日，在某区政府尚未向省政府报请征收案涉土地，未取得征收土地批准文件情况下，丁某向某区政府递交《履行补偿安置职责申请书》，要求某区政府履行该《协议》。某区政府遂向丁某作出《回复》载明：“案涉项目用地正在开展征地前期准备工作。征地申请批准后，区政府将依法发布征收土地公告并按规定支付征收土地各项补偿、补助费用，落实社会保障等。”丁某认为某区政府怠于履行职责，遂提起行政诉讼，请求某区政府及时足额支付土地补偿款、安置补助费、地上附着物和青苗等补偿费用，并将丁某纳入社会保障体系。同时查明，《协议》签订后，某区政府亦未实施搬迁或实际用地。

【裁判结果】

法院审理认为，依照《土地管理法实施条例》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定，征地主体履行征地补偿安置职责的时间为征收土地申请经依法批准后，在征地主体发布征收土地公告后的九十日内。某区政府签订《协议》是预征收阶段签订的协议，应当视为附生效条件的合同，案涉征地批准文件至今尚未作出，且亦不存在实际拆迁用地行为，故该《协议》尚未生效，丁某要求履行征地补偿安置职责的条件不成就。遂判决驳回丁某的诉讼请求。该判决已生效。

【典型意义】

预征收是《土地管理法》新设立的集体土地征收制度。根据法律规定，在预征收阶段，暨在集体土地征收报请省政府等有权机关批准前，行政机关需开展“发布征收土地预公告、发布征地补偿安置方案公告、签订补偿安置协议”等预征收工作。在预征收阶段签订的补偿安置协议需征地申请批准后方生效。本案中，丁某起诉以及本案审结时，集体土地征收申请尚在报批，处于预征收阶段。某区政府与丁某签订的《协议》，依法属于附生效条件的合同，尚未生效，某区政府暂不具有履行补偿安置的职责。本案通过明确预征收阶段签订的补偿安置协议的效力，依法支持行政机关在预征收阶段征收行为，有利于行政机关在预征收中发现可能存在的问题，并及时化解潜在争议，确保征地批复后征收工作的依法高效推进。

某县检察院诉某县自然资源局不依法履行职责行政公益诉讼案

——行政机关应及时全面履责，依法保护土地复耕

【基本案情】

1997年3月21日，某村民委员会将该村部分土地及荒山划给村民李某某，用于开办某页岩机砖厂。该砖厂占地面积7000余平方米，位于某自然保护区范围内，土地性质为集体土地。2013年12月，为响应国家淘汰落后产能政策，该砖厂注销登记。2014年5月，原某县国土资源局对该砖厂作出采矿许可证注销通知，并要求做好矿山地质环境恢复治理、对过采区进行地貌恢复、对宜耕地进行复垦等工作。但上述要求未得到履行，该砖厂用地被李某某非法占用。截至2021年7月，原某县国土资源局未履行监管及行政处罚职责。2021年7月，某县自然资源局收到检察建议后，发出《环境保护检察整改通知书》，函告相关部门整改；向李某某送达《责令改正违法行为通知书》，责令拆除未经批准占地建设的设备和建筑物，恢复土地原状。同年12月16日，经现场勘验发现，矿场存在经营活动，设备和建筑物仍未全部拆除，矿区未得到全面有效复垦。2022年1月17日，某县检察院以某县自然资源局为被告向法院提起行政公益诉讼。

【裁判结果】

法院审理认为，某县自然资源局作为本行政区域内的耕地保护行政主管部门，怠于行使对案涉砖厂土地复垦和矿山地质环境治理恢复的监管职责，导致案涉砖厂被关停后长达8年时间里，土地资源损害持续，矿区未全面有效复垦，社会公共利益处于受侵害的状态。遂判令某县自然资源局依法对案涉砖厂从事生产建设活动所毁损的土地继续履行土地复垦、恢复种植条件的监管职责。该判决已生效。

【典型意义】

本案是自然保护区内因政策性关停砖厂后土地长期未予治理修复而引发的行政公益诉讼案件。历史遗留问题不应当成为耕地长期不能复耕的理由，本案中法院对自然资源行政部门是否履职到位采取实质性审查，为类案中如何解决因历史原因导致的耕地治理恢复难题提供了裁判思路，也为行政机关履行耕地保护职责提供了行为指引，有利于促进行政机关依法行政，筑牢耕地保护红线。同时本案严格落实“判后回访”要求，实时掌握行政机关履职情况，已修复土地面积6676平方米，共同守护天府粮仓。

唐某、杨某某、唐某甲诉乙市自然资源局履行土地征收补偿安置职责检察监督案

——“空挂户”不具有集体经济组织成员资格

【基本案情】

唐某、杨某某夫妻及其子唐某甲原系甲县人。2000年11月，唐某、杨某某夫妻以投亲为由将户籍迁至乙市（县级市）某村组，为农业人口。后又将唐某甲户籍迁入，为非农业人口。但唐某等3人并未在该村组生活。2011年，该村组土地被统征。

2021年7月，唐某等3人向法院提起行政诉讼，请求判决乙市自然资源局向唐某等3人支付房屋安置补偿款。

【检察履职】

2022年3月，甲市检察院依法经调查核实查明：唐某等3人在乙市某村组未取得承包地及宅基地，未在该村组建房及生产生活，未履行村民义务也未参与过村组权益分配，村组干部、村民代表均不认可唐某等3人的集体经济组织成员资格。另查明，唐某等3人另案提起民事诉讼，要求该村组支付土地补偿费用。法院经一审、二审、再审审理，判决驳回唐某等3人诉讼请求。

2022年12月，甲市检察院向相关部门提出检察建议。

【典型意义】

在土地征收补偿领域，仅迁入户口，未与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系、没有以该集体经济组织集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民（俗称“空挂户”），但要求行政机关履行补偿安置职责现象时有发生。检察机关通过调查核实，查清当事人“空挂户”身份，明确其不具有集体经济组织成员资格，进而依职权开展检察监督，防止“空挂户”钻法律政策漏洞不当得利，有效维护农村集体土地征收秩序。

【基本案情】

2010年11月，黄某与某社区居委会签约租赁12.5亩集体土地从事花木种植并建有房屋一幢。2018年案涉土地被依法征收，黄某种植的花木被该社区居委会强制搬迁。黄某不服，于2021年6月以某区政府为被告提起诉讼，请求确认强制搬迁花木行为违法。某区法院以本案受另案生效裁判羁束为由裁定驳回起诉。黄某上诉、申请再审均被驳回。

【检察履职】

2023年3月，黄某向某市检察院申请监督，该院依法受理。检察机关经调查核实查明：黄某基于本案案涉事实，曾于2018年以属地镇政府为被告提起行政诉讼，请求确认强制拆迁房屋及花木等地上附着物的行为违法。某区法院判决确认镇政府强拆违建房屋的行为违法，但认为搬迁花木行为系某社区居委会与黄某的民事纠纷。判决生效后，黄某未在法定期限内申请检察监督。本案因上述判决已生效，法院以受生效裁判所羁束为由驳回起诉并无不当。

另查明，当地镇政府土地征收拆迁过程中存在以拆违代拆迁、未进行合法公告、未申请法院强制执行等问题。某市检察院针对黄某的合理诉求，协同属地某区检察院开展争议实质性化解工作。市区两级检察院多次走访乡镇、社区全面了解案件事实背景，联合法院、规自部门、属地乡镇、社区畅通沟通协商渠道，达成共识。2023年6月，黄某与当地镇政府达成和解、撤回监督申请、息诉罢访，行政争议得以实质性化解。同时某区检察院针对当地政府拆迁不规范情形，制发检察建议。

【典型意义】

检察机关把督促行政机关依法行政与保护当事人合法权益作为做实行政检察的重要举措。对于当事人穷尽诉讼救济途径，实体纠纷无法得到解决的案件，应当引导当事人提出合理诉求，促成争议化解。案件办理中，检察机关发挥上下一体化优势，搭建平台、联合多方促成双方达成和解协议，化解了持续5年的行政争议。同时，检察机关针对当地政府征收拆迁过程中的问题提出检察建议，督促其规范执法，依法行政。检察机关通过案件办理依法履职，实现了政通人和案结事了。

【基本案情】

2016年，某县政府在土地报征过程中，将张某夫妇已合法享有的国有建设用地纳入集体土地征收范围。当年作为征地制度改革试点的某市政府未核实清楚土地权属情况就作出案涉征地批复，导致已是国有性质的土地被当作集体土地征收，造成张某夫妇合法取得的国有土地使用权丧失。张某夫妇获知上述情况后，于2022年8月提出行政复议申请，请求撤销案涉征地批复。

【复议办理】

复议机关审查认为，本案的主要争议焦点系案涉征地批复认定事实是否清楚。行政复议人员先后3次赴某县现场调查，并通过借助专业测绘机构技术手段在卫星地图上套比征地红线图与案涉地块的位置、查阅原始档案记录等方式，查清了案涉国有土地被错误征收的事实。与张某夫妇面对面沟通，充分了解其真实诉求、前期维权遇到的困难等情况。

鉴于本案涉及征地面积较大、人员较多，且部分土地已经拍卖，若对征地批复纠错，存在较大的社会稳定风险。结合张某夫妇实质需求是得到合理补偿后，行政复议机构多次召集相关部门负责人召开协调会、推进会，摆明案件事实，帮助市县两级政府正视案件反映出的问题，明确“实质性化解行政争议”主基调，最终促使双方当事人达成补偿协议。张某夫妇主动撤回行政复议申请，并连带撤回相关联的行政诉讼和信访案件。

【典型意义】

复议人员多次赴实地调查案件、召开案件协调会议、组织争议各方沟通，切实把复议惠民生、暖民心、顺民意做到群众心坎上，让人民群众感受到获得感、幸福感、安全感，本案真正实现案结事了。复议人员主动探寻张某夫妇真实诉求，了解其实质需求是得到合理补偿而非撤销征地批复后，促成张某夫妇与相关部门达成补偿协议，化解了历时多年的行政争议，防止了行政复议程序空转。本案充分彰显了行政复议统筹各类行政资源、破解矛盾症结的显著优势。行政复议机构充分发挥行政复议层级监督优势，压实市县两级政府主体责任，积极与张某夫妇进行和解，促成各方达成共识，一揽子解决了张某夫妇提起的系列行政诉讼、行政复议、信访上访案件。

【基本案情】

某市自然资源局接到举报，称某农业公司占用林地修建建筑物。经调查，某农业公司未经林业主管部门审批，占用林地修建房屋,擅自改变林地用途面积5.72亩,后作出《林业行政处罚决定书》，责令某农业公司在2025年5月15日前恢复植被林业生产条件，并处恢复植被和林业生产条件所需费用3倍的罚款。某农业公司不服，遂申请行政复议。

【复议办理】

复议机关审查认为，一是事实认定不清，适用裁量标准不当。依据《某省林业和草原行政处罚裁量标准（一）》第9项规定，擅自改变商品林地用途面积在5亩以上不足10亩的，根据是否造成林木毁坏，分别适用并处恢复植被和林业生产条件所需费用3倍和2倍的罚款。案涉林地被占用前无树木，只有杂草和石头，某市自然资源局无其他在案证据证明存在林木毁坏的情形。二是行政处罚金额认定不当。某市自然资源局作出的行政处罚的基数包括恢复林业生产条件投资、植被恢复投资、独立费用、基本预备费。根据《某省林业和草原行政处罚裁量标准（一）》第9项规定，行政处罚金额的基数是恢复植被和林业生产条件所需费用，因案涉地块不存在林木，恢复林木费用不应计算在内。同时，某农业公司确有如实供述行政机关尚未掌握的违法行为的事实，属于法定从轻或者减轻情节。

复议机关组织双方进行调解并达成调解协议。某农业公司按照恢复林业生产条件所需费用1.8倍缴纳罚款，并承诺于2025年5月15日之前恢复林业生产条件。某农业公司于调解协议书签订之日，一次性履行缴纳罚款义务。

【典型意义】

“罚款不当”加重了企业、群众经济负担，被罚款对象针对“罚款不当”提起的行政复议案件增长明显，同时，“罚款不当”对营商环境、法治环境也带来了较大影响。本案中，复议机关结合案件事实、法律规定，认定某市自然资源局事实认定不清、适用裁量标准不当、行政处罚金额不当，组织双方调解，督促某市自然资源局调整罚款事项、罚款金额，协调某农业公司签订调解协议、履行义务，一方面纠正了行政处罚“过罚不当”问题，维护了企业的合法权益，另一方面预防了行政争议的继续发酵，实质性化解了行政争议。

【基本案情】

2023年5月，罗某向某市政府邮寄了《安置补偿申请书》，要求某市政府履行土地征收安置补偿职责。某市政府未就该申请书作出回应，罗某不服遂提起行政复议。

【复议办理】

复议机关审查认为，土地勘测定界图显示罗某的房屋位于2017年国务院批准的某工程征地红线范围外，不属于征地补偿安置的范围，且某市政府亦未对罗某房屋所在的农村集体土地进行超范围征收。因此，某市政府不具有对罗某履行征地补偿安置的法定职责，遂驳回罗某提出的行政复议申请。

办案过程中，行政复议人员及时与罗某、某市政府进行了沟通，并进行了现场查看，全面听取罗某的意见，结合全案证据审慎分析研讨，作出复议决定后及时做好解释说明工作，耐心解答罗某的疑惑，积极化解矛盾。最终罗某在诉讼阶段主动撤回起诉，实现案结事了。

【典型意义】

土地征收类案件涉及群众切身利益。在办理此类行政复议案件过程中，不能简单就案办案，要充分重视申请人利益诉求和行政争议产生的根源，在案前、案中、案后积极采用释法明理的方式，积极化解争议。本案中，行政复议机关通过向申请人详细解释相关法律法规，有效缓解当事人的不满情绪，确保当事人理解行政复议的决定依据，增强当事人对行政复议结果的信任，减少不必要的争议和上诉，提高行政复议的权威性和公信力。

【基本案情】

2020年3月至9月，杨某与某市某村村民签订租地协议，约定租用40亩土地修建养猪场，但因环评未通过和部分村民阻拦未实际修建。2020年9月至2022年8月，杨某擅自在租用的土地上违法堆放黄泥巴、建渣、泥夹石及筛洗泥夹石，造成了土地破坏。

【处理结果】

2022年8月，某市自然资源局对杨某违法行为立案调查。经司法鉴定，杨某实际违法占用土地总面积26.29亩，涉及耕地22.04亩（含永久基本农田17.61亩），其中，属于严重破坏的耕地16.05亩（含永久基本农田14.01亩），属于一般破坏的耕地5.99亩（含永久基本农田3.6亩）。因杨某违法行为涉嫌构成非法占用农用地罪，2022年11月，某市自然资源局将案件移送某市公安局。该案件经某市公安局侦查终结后移送某市检察院审查起诉。2024年1月，某市检察院以非法占用农用地罪对杨某提起公诉，同时提起刑事附带民事公益诉讼。2024年5月，法院判决杨某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑两年，并处罚金人民币一万元（已缴纳）；责令杨某于判决生效之日起六个月内，按照案涉《土地复垦方案》对土地进行复垦，并向社会公众赔礼道歉。

【典型意义】

依照《刑法》第三百四十二条的规定，对杨某以非法占用农用地罪定罪处罚。依照《民法典》第一百八十七条、第一千二百三十四条、第一千二百三十五条等规定，当事人违反国家规定造成生态环境损害的，应当依法承担修复生态环境、赔偿损失等民事责任；当事人因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。本案中，杨某非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏，其行为已经构成非法占用农用地罪，依法应当承担刑事责任；同时，其行为还损害了生态环境，侵害了国家利益和社会公共利益，依法应当承担生态环境修复赔偿的民事责任。杨某既被追究刑事责任又被追究民事责任，付出了沉重的代价。自然资源主管部门通过强化与公安机关等部门协作配合，向全社会持续释放对非法占用耕地特别是永久基本农田违法行为保持高压态势的信号。

王某认为某市政府未履行法定职责案

——市政府具有征地补偿安置职责，应当依法及时履职

【基本案情】

王某系某市某村村民，2010年该村土地征收后，王某对征地补偿安置标准不服，一直未签订征地补偿安置协议，所在地行政机关也未依法作出征地补偿安置决定，其房屋仍为原状。2023年11月，王某向某市政府提交申请书，要求某市政府依法履行职责，及时妥善处理申请人征地补偿安置申请，并对因不作为、失职渎职行为给申请人造成的损害进行赔偿。某市政府收到申请后，作为信访件通过市信访局转至市自然资源局办理。2024年1月，某市自然资源局作出回复，告知王某行政机关在征地补偿安置实施工作中不存在未依法履职问题，建议王某按照经批准的补偿安置方案及相关政策标准尽快签订相关协议，落实安置补偿事项。2024年3月，王某以某市政府未履行法定职责为由，向上级政府申请行政复议。

【处理结果】

复议机关审查认为，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，县级以上地方政府负有对被征地农民进行补偿安置的职责。某市政府作为城区范围内法定征地主体，负有对申请人进行征地补偿安置的职责。某市政府收到申请人的履职申请后至今未进行调查处理，仅转交市自然资源局对王某反映的问题进行了回复，属于不履行法定职责。由于相关法律法规并未就县级以上地方政府履行征地补偿安置职责规定具体的履职期限，同时考虑到本案涉及的征收行为发生十多年后申请人的补偿安置问题仍未解决，故应当按照合理行政、高效便民的原则，责令某市政府在60日内对申请人的补偿安置申请及行政赔偿申请作出处理。

【典型意义】

征收土地应当依法及时给予被征地农民公平合理的补偿，才能让被征地农民安居乐业，促进社会和谐稳定发展。实践中，部分地方迟迟不能与被征地农民达成征地补偿安置协议，也不依法作出征地补偿安置决定，导致被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障。市、县政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体，应当遵循及时补偿原则，与被征地农民达成征地补偿安置协议，不能达成协议的，应当依法作出征地补偿安置决定，而非久拖不决，损害被征地农民获得补偿安置的合法权益。

同时，本案还值得注意的是，收到当事人的履职申请后，行政机关应当遵循法定职责必须为的原则，依法分类处置，对属于本机关职责范围内的履职申请，应当依法履行或者答复，不能未经分类笼统地按信访程序办理，以免因办理程序错误导致行政不作为问题。

【基本案情】

2023年1月13日，罗某向某市自然资源局举报某县工业园区建设项目对包括罗某承包地、宅基地等在内的某村集体土地的征收行为涉嫌“未批先征”违法并请求查处。某市自然资源局收到举报线索后，对涉嫌违法行为进行调查核实。经查，罗某所反映的集体土地已于2008年由省政府批准征收为国有，取得省政府征地批复后，某县政府和原某县国土资源局于2010年相继发布了征地公告和征地补偿安置方案公告。另查明，2007年，罗某已就其房屋、青苗和附着物等签订补偿协议并领取相关款项，其补偿标准与2008年省政府征地批复所涉征地补偿安置方案规定的补偿标准一致，未损害被征地农民合法权益。2023年3月14日，某市自然资源局将调查核实情况反馈罗某，并告知参照行政处罚追诉时效规定，罗某反映的“未批先征”举报事项不具备立案查处的条件，故不予立案。罗某不服，向法院提起行政诉讼。

【处理结果】

本案经法院一审、二审、再审审理，驳回罗某的诉讼请求。

某市自然资源局收到举报线索后，对涉嫌违法行为进行核查，根据核查情况，以违法行为在收到举报线索时已经停止并超过追诉时效为由，决定不予立案，并将核查情况和处理结果告知罗某，其核查、决定不予立案和反馈行为，符合《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》规定的程序，某市自然资源局履行了法定职责。罗某举报的“未批先征”情形，随着省政府征地批复作出，以及某县政府和原某县国土资源局据此先后发布征地公告和征地补偿安置方案公告，应当认定其“未批先征”的违法状态持续到此时已经终了。在违法状态终了以后，某市自然资源局于2023年1月16日才收到该举报线索，已经超过了两年追诉时效，此时如果立案调查，将不符合《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》关于“违法行为没有超过追诉时效”的立案条件，故某市自然资源局作出不予立案决定，具有事实和法律依据。此外，就罗某实际征地补偿情况看，其所获补偿并未低于该批次征地文件规定的补偿标准，其权利并未实际受损。

【典型意义】

对案涉“未批先征”举报线索的处理，无论是自然资源主管部门还是法院，均坚持以人民为中心的法治理念，将维护被征地农民合法权益、对当事人的征地补偿情况作为调查核实和审理的重要内容，确保当事人实际利益不受损。征收土地涉及广大人民群众的切身利益，应当依法给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。对已过追诉时效的“未批先征”行为，在依法不予立案的同时，绝不能对被征地农民的诉求“一驳了之”，还应当充分保障其合法权益，并加强沟通交流，及时解答他们的疑虑和困惑，增强他们的信任感和满意度，才能赢得广大群众的支持，推动征地工作顺利进行，确保社会和谐稳定与公平正义。