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面对高质量发展的新形势新要求，工业用地如何减少增量依赖、挖掘存量潜力？江苏无锡、安徽巢湖在低效用地再开发过程中，找到了问题的答案。
在江苏无锡，从工业园区到产业园区再到产城融合，低效用地再开发已不仅限于“退弱引强”一家家单独企业，而是以定制化的“工业上楼”形式不断聚集企业、形成产业并串联产业链。同时，逐步打破园区与市区的物理界限，从而打造生产生活一体化、工人变“白领”的新工厂形态，构筑生产、生活、生态和谐共生的都市复合型家园。
在安徽巢湖，从制定低效工业用地认定标准、摸清家底起步，自然资源部门一方面组建工作专班，专人专项跟进，以“腾笼换鸟”的方式清退低效企业，为重大项目落地破除空间障碍。另一方面，采取增容技改的方式鼓励低效企业自我提升，实现了“零增地”与地块开发强度提升双赢。
秋日晴空，江苏省无锡市经开区太湖湾信息技术产业园，一栋栋高耸的玻璃幕墙建筑在太阳照耀下显得格外耀眼。虽是“写字楼”的外观，却藏着许多“空中厂房”。其中，无锡索奥科技有限公司“工业上楼”的生产线机器鸣响，一派繁忙景象。经开区是无锡市行政中心所在地，也是无锡面向未来发展的“新核心”，想实现新质生产力“加速”，必然要释放更多生产新空间。2023年2月，经开区推出“都市工业新空间”计划，在3年内提供约1900亩产业用地，建设约400万平方米都市工业新空间，以承接更多优质项目落户。锚定这一目标，位于经开区“一镇五园”产业发展空间的太湖湾信息技术产业园积极探索以都市形态组织的产业发展路径，围绕芯片设计、集成电路设备及核心零部件特色产业集群，构筑生产、生活、生态和谐共生的“工业上楼”都市复合家园。
太湖湾信息技术产业园一瞥。无锡市自然资源和规划局经开分局供图推动工业园区升级改造，土地盘活腾退提升是前提。太湖湾信息技术产业园原址为双新工业园区，核心区域面积约600亩，布局以传统厂房为主，内有部分发展备用地和少量村民居住地块。经过十几年发展，园区主导产业培育内生动力明显不足，厂房建筑危旧、设施落后，现状用地布局零散、利用效率低下，2017年平均容积率0.9，平均亩均税收仅9.83万元，远低于全市平均水平。2019年以来，经开区按照“一镇五园”规划布局，划定产业用地保障线，形成产业社区用地资源“一张图”，在双新工业园区的基础上升级打造太湖湾信息技术产业园，拆除原有园区破旧低效厂房，盘活不良资产；明确管控原则，合理规划用地空间布局；高水平开展园区城市设计，对产业用地、配套设施、城市空间形态、公共空间、产业载体等作出系统安排，以“大集中+小分散”为原则，塑造都市空间形态；厘清园区用地底数，梳理多种规模连片用地空间，适应不同产业项目落地需求；研判园区开发强度，将开发强度总体控制在3.0以上，最大限度集约利用土地资源，打造“工业上楼”的产城融合产业社区。目前，园区一期启动区已建成8栋工业上楼厂房、1栋25层研发办公楼和1个路演中心，42个签约项目入驻，还有约367亩集中连片的“工业上楼”新空间陆续开发建设，成功引进了ARM架构通用CPU的领军者此芯科技、智能网联汽车主控芯片巨头芯擎科技、WIFI6国产芯片设计的代表朗力半导体等高科技企业。2023年园区“四上”企业营收17.5亿元，税收1.5亿元；园区企业全口径税收总额2.3亿元，同比增幅10.24%；一般预算收入总额1.15亿元，同比增幅15.78%。为加快推进“天生机智”（商业航天、合成生物、人形机器人、人工智能）未来产业建设，无锡经开区瞄准元宇宙、人形机器人等科技前沿，招引一批产业链主企业相继入驻太湖湾信息技术产业园。今年6月28日，总投资额达10亿元的优必选工业具身智能机器人产业园暨优奇智能总部项目顺利开工，该项目将打造全市首个工业具身智能机器人研发生产基地，加速竞逐人形机器人市场大蓝海，抢占新质生产力新赛道。随着新质生产力的发展，企业对载体空间品质，特别是研发和生产功能混合、地上地下空间复合利用等提出了更高要求，这就需要进一步提升产业空间的适配性。“我们始终坚持以‘定制化’服务满足新质生产力企业发展需求。”无锡市自然资源和规划局经开分局相关负责人表示。面对上下游产业链集中布局的企业，按照产业链类别、需求定位提供创新服务内容，如技能培训、产业孵化等，力求打造集研发、服务、孵化、转化、生产“五位一体”的产业园。在规划设计中，太湖湾信息技术产业园充分考虑高端集成电路产业生产要求，既有用于规模化生产的大型厂房，又有适用于轻生产、中试以及研发功能的产业空间，最大化满足多类型企业空间使用，对“定制化”建设进行了探索与落实。在太湖湾信息技术产业园，一栋如跃水而出的“游鱼”形状的建筑立于中央，这栋建筑被设计为一座二层的路演中心，外立面采用铝板制成的风铃片幕墙，风吹过时，约2.3万片风铃叶片浮动反光，形成惊艳的视觉体验。在这里，园区和城市之间没有围墙和边界，既是产业园，也是生活城；既是年轻人为梦想打拼的事业疆场，也是人们安居乐业的幸福家园。经开分局相关负责人介绍，过去，因安全隐患和权属等问题，产业园通常设定明确的管理边界，导致很多园区“孤岛化”。“为了让城市与园区更好地融合，我们主张园区基地城市化，拆掉围墙，打破空间物理边界，让园区更加开放和自由，增强社区感和互动性，促进城市更新和建设。”在空间设计上，园区以“工业上楼”为牵引，围绕主导产业、特色产业和未来产业领域，形成“两核一环一轴”的功能结构，即五湖大道以东、雪丰路以南、和风路以北的生产核心，地铁6号线和风路站的服务核心，以生产环线组织各个地块的车行货运交通形成南北向活力步行轴线，串联起园区服务功能和公共空间。生产空间集中在园区中、西部，其中分散布局小体量的配套设施，如美食店、咖啡馆、共享会议空间、共享孵化场所等，以满足产业项目的就近需求。园区东侧信成道沿线以“大集中”为原则，围绕和风路地铁站集中布置会议、企业培训与展示、酒店、商业、餐饮、宿舍等配套服务设施，把生产、生态、生活功能有机“编织”起来，营造出宜居宜业的园区环境。“我们租下整栋4层厂房，就是看中这里的环境，让制造业企业员工找到了在CBD工作的感觉。”无锡索奥科技有限公司负责人褚倩说。园区提供的厂房不仅满足设备“上楼”的要求，配套的路演中心、众创空间等设施，也为企业举办各类活动提供了便利。与职住分离的传统工业园区不同，太湖湾信息技术产业园建设了酒店、员工宿舍、食堂、商业街区等功能配套，不仅满足了园区员工生活需求，更与城市功能空间融为一体，将服务辐射至周边片区居民。如今，园区内功能丰富的生态景观带完美融入经开区整体生态景观体系中，成为居民运动休闲的慢行空间；依托地铁线路，园区内的商业也与周边商业形成联动，打造成链织网的新型商业集中区，助力片区商业能级跃升。更让人欣喜的是，芯片设计、集成电路设备及核心零部件特色产业集群等低能耗新兴产业拔节向上，已成为当地大力培育的新经济、新业态。园区聚焦绿色低碳和产业发展深度融合，严把生态环境准入关，在做强产业的同时大力做优城市品质，实现环境友好与产业发展的双向奔赴、彼此赋能，打造成为绿色发展、功能复合的都市复合园区。以“绿”为起点，向着生态更绿、产业更绿、园区更绿的方向聚力前行，不仅让片区价值得到提升，更加速推动周边环境的提档升级。聚焦一张产业大网，激活一个城市区域，描绘一幅美好蓝图。在产城融合的发展思路之下，太湖湾信息技术产业园正以崭新的姿态吸引越来越多的一流企业和人才，为城市片区的可持续发展提供动能，让产业兴城、人城共生的愿景一步步成为美好现实。金九银十，正是工程项目建设好时期。在安徽省巢湖市低效工业用地再开发项目现场，巢湖市自然资源和规划局总经济师王杨打开了话匣子：“近年来，巢湖市在盘活批而未供和闲置土地的同时，积极探索低效用地处置路径，2022年~2023年共完成低效用地治理11宗，100%完成低效用地再开发年度计划，没有出现任何风险和负面影响，积累了经验，取得了明显成效，实现了多方共赢。”他表示，面对高质量发展的新形势，工业用地如何减少增量依赖、挖掘存量潜力，是一个不得不解决的难题，而低效工业用地的治理则是难中之难、重中之重。安徽盛群新材料科技发展有限公司正在建设中的废纸再生利用产业化项目。洪曙光 摄
2022年7月，合肥市印发的《批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案》明确，低效工业用地指权属清晰无争议、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、未按土地出让合同约定进行投资开发与建设的存量工业用地。王杨认为，这为处置低效用地提供了依据。实践中，巢湖根据当地工业发展规模、经济发展水平和区域竞争优势，对合肥市的认定标准进一步细化，将符合条件的工业地块作为治理工作的重点。“标准明确了，实际认定并摸清家底就很重要。”王杨表示，在确定标准后，巢湖局在现有国土调查成果和企业亩均效益评价成果基础上，会同各责任主体，按照标准对全市工业用地进行统一筛选梳理，摸排各低效地块开发利用的现状和存在问题，了解土地低效的原因、时间、数量和分布，并将相应的地块标识和数据标注在影像图上，建立起存量建设用地数据库、巢湖市低效用地“一张图”和低效工矿、仓储用地调查一览表。同时，按照年度低效用地处理规划、处理的难度、地块的重要程度进行分类排序，对相对简单且重要的予以标红，做到分类建档、动态更新、有序推进。摸清家底后，巢湖局根据各科室职责，划分了规划审定组、政策研讨组、联合调查组和收储工作组4个工作组，相互配合、协同作战，专人专项跟进，并由局领导定期向市领导汇报工作进展。“腾笼换鸟”是治理低效用地的有效途径。据了解，巢湖市针对已关停企业或无意愿再开发的低效工业地块，在符合有关规定的前提下，由当地市、县政府采取协商方式对土地使用权人予以合理补偿后进行收储，在后续有重大项目时再重新上市供应，实现“腾笼换鸟”。华能巢湖发电有限责任公司低效用地治理是巢湖市实施“腾笼换鸟”的代表案例。该地块位于巢湖市居巢经开区夏阁园区云华大道西侧，整个地块共分为三个宗地。巢湖局自然资源开发利用科科长张国庆介绍，根据卫星图片和现场调查，宗地二、宗地三及宗地一的一部分长期处于空闲状态，闲置面积远远大于15亩，且权属清晰，符合低效用地认定标准。因此，该局采用安徽省土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组办公室确定的相关鼓励措施，拟以协议补偿方式收回该地块，补偿标准以双方共同委托的第三方评估的价格为准。在大致确定处置路径的同时，巢湖局与该公司和居巢经开区进行协商沟通。在收到公司确定无继续建设意图且对处置方式无异议的复函，并获得居巢经开区和巢湖市财政局确保属地无异议、财力有保障的承诺后，巢湖局积极对接市投资促进中心和市工信局，告知该地块情况，建议根据招商信息积极引进承接用地企业。协商会上，巢湖局根据企业需求，在扣除企业继续经营所需的已建成区域、进出口道路、后续发展需求用地后，将剩余的约116.6亩地块纳入本次收回计划。在此基础上，巢湖局多次举行会议，由局领导、科室骨干查缺补漏，报市政府常务会议审议并通过。随即，巢湖局与该公司签订收回协议，并由市财政局拨付土地收储补偿款，市土地储备中心成功对该地块进行收储。“由于提前向市投促中心、市工信局告知推介，在完成收储的4个月内，该地块就承接了两家公司的用地意向需求。”王杨说，“目前，宗地二及宗地三已供应给安徽盛群新材料科技发展有限公司建设废纸再生利用产业化项目，预计2025年6月竣工投产；宗地一上市供应方案已通过审议。”增容技改是治理低效用地又一有效的途径。张国庆说，增容技改主要针对效益较差但有一定经营意愿的低效工业地块，通过政府奖励、督促的方式，鼓励企业依法依规加建厂房、改进生产线、扩大产能，在实现“零增地”的同时提高地块的开发强度。以安徽晨鑫维克工业科技有限公司低效用地再开发项目为例：2018年4月，该公司以9.8万/亩的价格拿下位于居巢经开区义城路与大湾路交叉口北侧的地块，主要从事真空吸料机、输送机等机械设备制造。地块面积29.06亩，规划容积率≥1.2，测算税收40万/亩，合同约定2019年7月22日之前竣工。由于业务发展受阻、经济形势变化、企业预期效益降低等因素，该公司在完成14.94亩土地开发并部分投产后，便停止建设，导致其容积率不满足合同约定，亩均税收多年来也低于同行业平均水平，剩余14.12亩空闲地符合低效工业用地认定标准。了解到相关情况后，巢湖局联合居巢经开区管委会与该公司协商。经调查沟通，发现该公司具有较强的经营意愿且企业本身经营状况尚可。为此，巢湖局对其进行低效用地相关政策讲解，并及时发函督促其尽快完成开发。在收到企业的复函并确认建设意愿后，由市经开区派专人负责，主动上门，协助其办理规划相关手续。2023年9月，该地块规划方案调整审批工作已完成，地块容积率提升至1.33，建筑密度提升至50.17％，新增2栋共7056平方米的厂房。目前该地块项目基本竣工。“低效用地的治理难，难就难在没有统一的认定标准，又牵涉企业和各方的利益，所以必须稳之又稳、慎之又慎。”谈到相关经验，巢湖局有关负责人表示，一是制定认定标准和细则要广泛征求意见，做到合情、合理、合法；二是要加强与各相关方沟通，政府部门要站在企业的角度，设身处地为其当好参谋和助手，做到国有资产不流失、企业利益最大化，实现各方共赢；三是对承接用地要早谋划、早着手，尽力做到无缝衔接。
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