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10月12日财政部新闻发布会公布了扩大专项债支持土地收储和收购存量商品房领域。吉林省工程咨询智库秘书长吴哲坤对此次新增专项债领域进行了梳理与思考，以供各会员单位相关人员参考借鉴。
从2024年3月的政府工作报告开始，扩大专项债的支持领域一直是地方政府和工程咨询机构重点关注的内容，尤其是近期在“926政治局会议”和10月8日、12日两场由国家发改委和财政部举办的发布会，更是把作为财政政策工具的专项债又一次成为了备受瞩目的焦点。
虽然地方政府专项债已经近十年的发行与使用，但在新的历史时期背景下，此次地方政府专项债扩增的支持领域还是与以往有着不同的变化，笔者通过梳理相关政策，结合当前政府债券谋划的经验，对专项债在土地收储和收购存量商品房领域的实际操作可能面临的问题进行了思考和研究，期望能对地方政府申报与工程咨询机构谋划专项债项目有一定的启发作用。
本次新增专项债的扩大支持领域是土地收储和存量商品房收购，其中土地收储在2019年以前本是专项债重点支持的棚户区改造、高速公路和土地收储的三个方向之一，后续由于土地开发的规范化与土地出让价格的快速增长，土地储备项目就暂时不再采用政府专项债的方式进行开发利用。而收购存量商品房则首次作为专项债支持领域，但根据财政部10月12日的介绍，存量商品房购置后的用途主要为保障性住房，这与目前专项债对保障性住房的支持政策也是相一致的。根据上述梳理，本文所参照的政策依据主要如下：1.财政部和国土资源部关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号 ）；2.关于印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）；3.国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资规〔2017〕17号）；4.自然资源部 《土地储备管理办法（征求意见稿）》2024年5月21日；5.《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令 2012年第 53 号 ）；6.国务院办公厅关于《加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）。根据地方政府专项债的相关管理办法，专项债项目的实施主体主要为国有企业或独立法人事业单位。根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号）和自然资源部2024年5月关于公开征求《土地储备管理办法》（征求意见稿）意见的公告，“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”即土地储备部门应为隶属于本行政辖区内土地储备工作的事业单位，而辖区内的融资平台或国有企业，根据文件要求，可以认为暂不具备土地收储实施主体的条件。存量商品房购买项目的主体可以是保障性住房管理部门或者县级（含）以上人民政府批准成立的融资平台、国有企业承接。根据目前住建部和金融、商业银行对于存量商品房的支持政策力度及预期，鉴于专项债资金可以与间接融资组合的属性特点，因此，融资平台或国有企业作为盘活存量商品房的实施主体，其融资选择将会更为多元。根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号），土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年。同时，根据《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）要求，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%，根据测算，土地储备项目的收入与成本的比例在1.14倍以内，工程咨询机构要对土地收储的成本进行核算，并要注意防范和控制地方政府的配套资金压力及新增债务风险。存量商品房收购是新增支持领域，目前没有明确对该领域的相关政策说明，但笔者认为该类项目的债券期限也应不会太长，并且对存量商品房的开发与出售的成熟程度会有相对明确的要求。1.根据国家统计局2024年1-7月的统计指标，房地产开发企业房屋施工面积同比下降12.1%，住宅竣工面积下降21.8%。地方政府土地出让金收入同比下滑22%。我国当前的房地产开发与销售、土地出让都处于阶段性低位，对于土地收储和存量商品房的专项债收益与成本的平衡性要具体项目具体分析，项目的债务期限可能面临延长和偿还覆盖压力，要注意确保该类项目不新增政府债务的风险；2.存量商品房项目需要对存量商品房既有情况进行充分而详实的调研，既要有清晰的产权关系和债务情况，又要考虑期房比例不宜过高、周边居住人群支持保障性住房的实施。同时，根据中央预算资金和政府债券资金支持的传统方式一般以固定资产投资为主，且保障性住房对户型面积有专项要求，存量商品房或需一定比例的改造改建内容，但支持的比例和范围需有相关政策进一步明确；3.土地收储等相关政策面临调整周期。一般而言，政府的相关政策的有效期为五年，而土地收储有关支持政策的周期已超过或临近五年，后续政策在专项债期限和额度等方面上或将面临适时调整；4.根据本次财政部发布会的相关内容，对土地储备项目应重点关注“闲置未开发的土地”（根据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令 2012年第 53 号 ），本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地），且注意拟储备的土地应纳入当地土储计划中。而存量商品房建议重点关注已建待售的住房，专项债券收购存量商品房的目的是用作各地的保障性住房，需要注意与当地的保障性住房建设计划的相匹配。5.期待后续税收政策的优化与完善。由于土地和房产价格的低迷，该类项目的成本与营收对于税收的敏感性也在逐步增加。合理而优化的税收政策可以有效改善债务的偿还能力，工程咨询机构与会计事务所在计算项目财务分析时需关注相关税收政策的调整。地方政府专项债始终是重要的逆周期财政政策工具，近年来专项债的支持领域不断增加，在国计民生领域发挥的作用越来越大。与此同时，专项债项目在审计部门的审核下也出现了诸多问题。本次专项债扩大支持领域符合当前地方政府经济发展的基本诉求，会有效缓解地方政府开发建设压力，工程咨询机构在谋划相关领域项目的时候要注意科学、合理、客观的把握当前政策要求，全面考虑项目融资、建设、运营全生命周期的情况，积极发挥出工程咨询在投资项目中的决策性、前瞻性、全局性作用。-文章来源：吉林省工程咨询协会
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