东、中、西部县域集体经济的区域差异

财富 2024-12-01 23:45 北京

本文摘自《东西中国》，贺雪峰等著，中国人民大学出版社2024年10月出版

在中国，城市与农村的实践性互动呈现双向性：首先是由农村流向城市的“劳动力”，即代表农村人力资本的农民向城市经济带流入，农村劳动力要素在城市非农就业的稳定程度直接影响集体成员与集体土地的关系；其次是由城市流向农村的工商资本，即代表城市发展力量的工商资本在不同阶段依据不同政策持续下乡，工商资本与农村集体土地要素结合的方式和程度直接影响集体成员与集体收益的关系。这些结构性力量成为形塑不同地区农村集体经济发展路径的关键变量。

一、东部

市场中心区域的“中心农村”：分配型集体经济

1.发展机会：顺应工商资本下乡

紧密型城乡关系是指城市凭借强大的经济实力对其周边农村的要素形成支配性配置作用，具体表现在三个方面：

一是对本地农村劳动力流动的影响。本地农民离土不离乡，其家庭成员在短期内快速实现全员且稳定的就近非农就业。改革开放以来，随着东部城市二、三产业的发展，其提供的非农就业岗位首先由其周边或腹地的农村劳动力承接。“中心农村”地区承包户与集体农用地的关系发生了变化：一方面，承包户与农地的生产关系弱化，本地农民逐渐脱离农业生产进入二、三产业从而实现职业角色的转变；另一方面，承包户与农地的财产关系强化，承包户凭借长久稳定的承包权获得农地租金收入。

二是对农村集体土地利用方式的影响。集体土地非农利用替代农业利用成为主要的开发利用方式，集体经济组织统一经营、适应市场的能力得到提升。东部城市产业发展必然带来城市扩容。城市扩容导致的直接结果是城市附近的农村集体所有土地改变土地所有权性质和用途，即集体土地国有化。集体经济组织因此在短期内获得的征地补偿款成为“中心农村”集体经济收入来源的重要组成部分。国有化的集体土地在土地一级市场中通过“招拍挂”出让给企业开发利用，从这个角度讲，集体土地通过政府征地这一中介形式实现了与工商资本的间接结合，集体土地的所有权人依法获得相应的土地增值收益。

同时，存在大量集体土地与工商资本直接结合的情形，经营性集体建设用地在其中扮演了关键角色。东部沿海地区大量农村集体经济组织将农用地转为集体建设用地来满足中小企业对厂房的需求，集体经济组织因此获得土地租金收入和厂房租金收入。而且，当行政村辖区范围内逐步形成一定规模的产业集聚后，集体经济组织进一步开拓其他集体物业收入，包括：建设专业性市场交易平台出租给商户；为满足外来务工人员居住需求，集体经济组织自建或引入房地产商开发公寓进行出租。这些由集体直接投资或合作投资的物业给集体经济带来较为稳定持续的物业租金收入，成为东部农村地区集体经济收入的重要来源之一。

三是农村资源景观化。文旅产业公司主动下乡打造“乡村旅游”以满足大城市中产阶层的发展性消费需求。东部地区城市扩张到一定规模后进入相对稳定阶段，以乡村旅游为目标的产业资本与集体经济组织合作开发，以城市中产的审美取向来改造现有农村人文自然景观，将乡村空间符号化和商品化，供追求文化符号产品的城市中产消费。

2.关键职能：集体收益的分配与均衡

在东部城市经济带，“中心农村”集体经济组织在与各类市场主体的互动中不断积累参与社会主义市场经济的经验，且在平衡市场经济风险和集体经济收益中率先调整、细化、丰富和完善农村集体经济制度，包括集体农用地从“两权分离”到“三权分置”、集体建设用地入市的试点与改革、集体经济组织从“政社合一”到“政经分离”、经济合作社自治制度的完善等。这些改革的底层逻辑是，在经营层面通过高度统筹集体“三资”参与市场经济以提升集体经济效益，在分配层面则通过高度清晰化的产权配置来增加集体成员的财产性收入。

其中，农村集体产权制度的改革影响最为深远，其改革包括清资核产、确定股权、组织转型等内容。在这个改革过程中，农民最关心的是股权配置及分红收益的问题。股权配置给谁决定了集体收益共享的范围，个人股的分红收入直接影响农民家庭从集体经济中获得的财产性收入的多少。从积极的角度来看，将集体经营性资产确股到人，并实行不随人口增减变动而调整股权的静态管理方式，完成了集体成员分享集体收益的权益制度化，确实增加了集体成员的财产性收入。然而，股权量化且固化到个人，造成了集体收益共享圈的封闭性，随着时间推移引发了新的博弈：一是关于成员权条件设置的博弈，体现为外嫁女、新出生人口、新进媳妇等群体对股权调整的需求；二是个人分红与集体公共积累之间的博弈，表现为对集体股比例的不断缩减乃至直接取消，以此实现个人股分红最大化， 甚至集体举债分红。这些问题成为“中心农村”集体经济的内在风险点。

3.实现路径：在产权博弈中放开集体边界

历史地看，坚持股权量化、固化和“政经分离”的农村集体产权改革使集体经济加速进入“耗散性集体再生产”阶段并引发新的问题。如随着时间推移，村庄户籍人口生增死减带来的新一轮股权分配问题；城市经济带向更高质量经济发展带来的新一轮土地利用开发权的竞争问题；社区内部封闭的高福利在本地股东与本地非股东和常住外来人口之间制造的相对不公平问题；等等。

这些问题的出现，反映了“中心农村”集体经济的改革在一定程度上解构了集体成员传统的“集体观”。传统的“集体观” 存在两个层面的含义：一是基于集体所有制是社会主义公有制的一种形式的性质，集体组织应当起到连接国家（全民）利益与集体成员个体利益的桥梁的作用；二是基于集体所有制在中国农村基层的综合属性，集体经济组织在平衡辖区内公共利益与个人利益方面应扮演重要角色。

在集体经济发达的“中心农村”，基于权利调整和利益分配规范化、制度化的改革有其必要性，但改革过程中不断削弱“农民集体”的统筹权益，否定集体组织基于集体土地所有权所具备的调整内部利益的权利。当个人仅仅依靠某种身份不断获取超额收益，且受益者通过某种组织化方式形成利益共同体时，这个由个体组成的集体实际上沦为了“特权者”的牟利工具，这是需要注意的。

从个人利益与集体利益的关系来看，分配型集体经济实际上坚持个体利益高于集体利益分配取向，倾向于否定集体成员权益与集体利益一致性，个别地区甚至在与地方政府关于土地二次开发权利用的过程中形成强有力的对抗，在一定程度上解构了传统的“集体观”。因此，这种日益封闭的分配型集体经济需要在一定外力的撬动下适当开放边界，其最终不应该滑向农民个体私有而应在恰当的时机走向国家所有。

二、中部

半市场中心区域的“腹地农村”：中介型集体经济

过渡型城乡关系指大中型城市对农村劳动力要素和土地要素的吸纳并非同步，一般情形是劳动力要素市场化速度远快于集体土地资本化速度，二者相互作用的结果是本地小农农业逐渐退出历史舞台，本地适度规模农业逐渐发展起来，以大户为中心的“农业治理共同体”应运而生。

1.发展机会：助推农业现代转型

“腹地农村”绝大多数本地农民离土且离乡，集体土地上的人地关系宽松化。由于靠近城市经济带，“腹地农村”绝大多数承包户前往经济发达的大城市务工获取工资收入，他们脱离农业生产的时间节点其实与东部地区农村基本一致，但在脱离的速度与周期上存在差异。

在大城市经济带和中等规模县域经济的接力式支持下，“腹地农村”90% 以上的农民可实现渐进式非农就业，最终孕育出一批本地的适度规模经营主体，俗称“大户”，他们往往是从散户开始逐步扩大规模成为小规模经营者，在积累了一定农业发展资金后转为适度规模经营的大户。与承包户主导的家庭经营相比，本地大户主要通过有限资本投入与家庭经营相结合的方式有效提高集体农地的产出效率。面向经营和市场的种植大户，特别重视提高农业技术和进行必要的资金投入以降低劳动力成本、提高农产品质量。这可看作农业资本与集体农地的结合，只是这种结合的程度和体量目前均处于较低水平。同时，他们也会积极与政府、市场以及集体组织互动，以寻求各种机会来降低生产成本和经营风险。“腹地农村”地区以适度规模经营为主的“双层经营、统分结合”农业基本经营制度正逐步取代以分散小农经营为主的“双层经营、统分结合”农业基本经营制度，这是新时代农业生产关系与生产力相适应的结果。

2.关键职能：多元主体的协调与服务

当前“腹地农村”农业领域的变革集中在以下几点：一是农业经营者对农地规模产生新的需求；二是农地经营者对农业基础设施产生新的需求；三是农地经营者对农业社会化服务产生新的需求；四是农地经营者对农产品商品化产生新的需求。那么，这些农村地区的集体经济能否抓住农业现代转型的窗口期，重新激活集体经济“统”的功能，并在“统”的过程中找到农业型农村地区集体经济的实现形式？笔者认为可以从以下两个方面实现突破：

一是新型经营主体对农地规模的需求为集体经济组织重启农地调整权提供了空间。新型经营主体流转承包地的面积越大，意味着需要“东奔西跑”的范围越大，如何处理农地过于细碎的问题成为他们最关心的问题。在现阶段家庭承包经营的现实条件下，集体土地所有权的实现不是取消农民的土地承包经营权利，也不是分享地租收益，而是整合分散的土地以实现连片化。在这个过程中，集体经济组织因发挥中介作用可以视情况收取土地流转管理费并转为公共品，如湖北阳新县某村按照每亩 20 元、40 元、50 元不等的标准收取土地流转管理费，村集体则承担每年维护本村农田水利设施的责任，这在一定程度上也能满足大户对农业基础设施的需求。

二是农业社会化服务市场的兴起为集体经济组织开展有偿服务提供了空间。在以适度规模经营为主的阶段，散落的小农户和种植大户对农业社会化服务的需求是高度一致的。这些地区的小农户往往是低龄或者高龄老人，分散经营者的老龄化意味着其田间管理的精力有限，因而他们期待能够找到与之相匹配的低廉的农业社会化服务，其中最重要的是机耕机收。对种植大户而言，田间管理全过程机械化以降低劳动力成本是其面向农产品市场化的重要基础，包括机耕机收、飞防服务、烘储服务等。在部分集体组织具备一定农机服务能力的农村，集体经济组织可以组织农机服务队，为本地小农和大户提供力所能及的有偿农机服务以形成集体经济服务性收入。若没有这方面的能力和市场机会，则集体经济组织重在建立信息平台，引导小农和大户与农业社会化服务市场主体有效对接，发挥公益性的中介作用。同时，村级集体经济组织可充分利用电商进村、网络直播等互联网建构的数字平台大力宣传本地特色农产品，以村集体组织的信誉担保品质，在农产品的流通领域发挥集体组织的中介作用。

3.实现路径：在市场化服务中强化集体统筹

进入 21 世纪，由过渡型城乡关系主导的“腹地农村”地区，农村集体土地以小组为单位乃至以行政村为单位逐步集中到少数农业经营者手中成为现实，农业的集约化和社会化发展为农村集体经济发展提供了新的历史契机。在农业要素由市场配置的基础上，集体经济组织依托集体土地所有权的制度安排以及集体组织“政经合一”的“政治信誉”，在涉农主体多元化、农业剩余多方博弈的过程中恰当地发挥中介作用从而实现新型集体统筹，即中介型集体经济。“腹地农村”地区的集体土地仍以农用地为主，不具备土地因非农使用而产生土地增值收益的条件，因而，中介型集体经济的实现路径在于抓住农业现代化转型的历史机遇，重新激活土地集体所有的制度优势，其中最核心的内容在于创新集体统筹的形式以最大限度地提升农地生产效率。农业现代转型时期集体统筹的创新至少体现在以下三个方面：

一是，在以主粮作物为主的农村地区，以解决农地细碎化为目标的集体土地调整。农地规模经营至少包含两层意思：首先是经营者的农地能够连片；其次是连片内的农地能够去边界（去田埂）。这便涉及农地确权和农地调整，其实质是农地发包者集体经济组织与农地承包者集体成员之间围绕农地权益的再次博弈。

二是，在以经济作物为主的农村地区，提高农业基础设施标准、助力农产品“集体品牌”建设是集体经济组织需重点解决的问题。在这个过程中如何有效对接支农基础项目、如何对接流通领域的市场主体、如何利用数字平台经济等新问题，将对集体经济组织提出新的要求，其本质是集体经济组织在商品化小户和高度分化的消费市场之间发挥中介作用。

三是，不论是主粮生产的大户还是经济作物生产的小户，他们在寻求低成本社会化服务方面的需求高度一致，因而，集体经济组织可因地制宜地提供公益性服务或经营性服务，包括为农户提供统防统治、烘干储藏、农技推广、基础建设等服务项目，以此帮助经营户降低生产成本和风险。

三、西部

非市场中心区域的“边远农村”：社会型集体经济

1.发展机会：嵌入相对贫困治理

远离市场中心的“边远农村”往往与中国贫困地区是重叠的。

一是集体土地同时受到自然条件和地理区位的影响，集体资源的变现能力极弱，集体经济长期处于贫困状态。尽管各级政府通过精准扶贫等项目扶持“空壳村”“薄弱村”集体经济发展，但正如有的学者所指出的，这类“项目式集体经济”分为自负盈亏型、财政兜底型和入股分红型三类，分别面临着产业竞争力不强、政策不可持续和合作经营难度大的结构性困境。一旦政策性扶持资源减少，集体经济自身仍将面临自主增收的困境，集体经济发展水平低于全国平均水平，并在未来一定时期内处于相对贫困的状态。

二是集体成员受限于人口素质和务工机会的影响，在全国劳动力市场中处于相对弱势地位。“边远农村”地区中青年群体流出进入跨省务工行列以获取务工收入，但受到地域文化和村庄社会的拉扯而徘徊于城乡之间，其工资性收入有限。农村留守老人大多以集体土地为基本生产资料维持在村家庭成员的基本生存。家庭其他方面的开支包括子女教育、人情往来、改善居住条件、生病就医等，其所需的货币性支出往往都压在外出务工的家庭成员身上。

三是受当地留守儿童的教育短板与虚拟网络的负面影响，“边远农村”相对贫困的代际传递发生率偏高。

2.关键职能：公共活动的组织与动员

在“边远农村”，一方面，集体经济组织因集体土地要素资本化不足的现实条件约束，在未来长时间内处于相对贫困的状态，这既是全国经济发展不平衡的必然结果，也是必须承认的“社会事实”；另一方面，“边远农村”农民家庭因人力资本不足而导致家庭劳动力在全国劳动力市场中处于相对弱势的地位，当家庭积累能力有限和家庭发展意识薄弱重叠时，这类农民家庭处在总体性的相对贫困阶段。因而，“边远农村”村级集体经济的发展方向必然嵌入在“农民集体”和“农民个体”渐进式走出相对贫困的历史进程中，脱离这个基本事实而凭空想象这些地区的集体经济可以通过制度创新和财政支持获得可持续发展能力，是不符合现实的。笔者认为，“边远农村”地区集体经济未来的发展大方向一定是充分依靠乡村振兴的宏观政策，嵌入本地相对贫困治理的历史进程，围绕农村留守群体的生活、生产需求开展相关活动，重新凝聚贫弱化的集体成员参与公共基础设施建设、社区公共文化建设和社区内部自主互助。

首先，围绕在村老人的生产与生活，集体经济组织引领老年人建构互动互助体系。其次，围绕留守儿童的安全与教育问题，集体经济组织主动承担社区教育的责任，在校外为留守儿童提供生活、学习和社交的公益性平台。

在这些集体土地和其他集体资源确实不具备经济效益、集体经济的收入必然以财政转移为主的农村地区，集体经济的发展关键在于利用财政转移来激活集体组织的主体性，通过资源增能、制度赋权于集体经济组织重构国家与农民的关系以及集体与农民的关系。关键的原则就是由集体经济组织深度参与社会治理，通过治理绩效重构集体主体性。

集体主体性主要体现在两个方面：一是，虽然集体收入以外输为主，但集体农民在一定范围内具有自由使用权，即“外输活钱、自主使用”；二是，即使集体经济有一定的自我造血功能，但集体经济收益的关键功能不是通过分红以增加财产性收益，而是发挥“集小钱办公事”的社会治理作用。基于以上两点，笔者将“边远农村”地区这种嵌入相对贫困治理、以公共品供给和服务为关键功能的，在社会治理中凸显集体自主性的集体经济发展模式概括为社会型集体经济。

中国不同地区城乡关系形态不一，不同的城乡关系意味着农村中土地要素、劳动力要素和资本要素在城乡经济圈内的流动与流速不一样，由此形成经济意义上农村功能的区域差异：“中心农村”成为“城市中产的后花园”，“腹地农村”成为“职业农民的生产区”，“边远农村”成为“农村弱者的退守区”。不同城乡关系支配下农村的关键功能不同，意味着其集体经济的发展机会、核心角色、根本目标以及实现路径存在巨大差异。

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