新法解读｜《农村集体经济组织法》解读（二）

第二条 条文理解与应用

（解读作者：王镇，贵州宪张律师事务所律师，贵州省律师协会乡村振兴法律专业委员会主任）

【条文内容】

第二条本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。

【条文主旨】

本条主要界定了农村集体经济组织的概念及其类型。

农村集体经济组织应具备如下三个特征：

一是农村集体经济组织的条件。行使土地所有权是农村集体经济组织的基础条件，不行使土地集体所有权的组织，都不能成为本法规定的农村集体经济组织；农村土地的所有权人是农村经济组织的成员集体，农村集体经济组织代表成员集体行使土地所有权；农村集体经济组织内部以成员家庭承包经营为基础，集体统一经营和承包经营户分散经营相结合。

二是农村集体经济组织的性质是经济组织。农村集体的法律性质是经济组织，首要功能是经济功能，要在与其他市场主体的交易活动中追求并实现自身利益。

三是农村集体经济组织有一定区域限制、不能无限扩大和无限缩小。农村集体经济组织的区域限制，根据人民公社时期的核算单位历史形成的区域范围，分为一乡（镇）一集体（乡镇级）、一村一集体（村级）、一村民组一集体（组级）的三类农村集体经济组织。三种集体经济组织相互并列，互不隶属，也不能兼容，只存在“农村集体经济组织—成员”的双层关系，不存在一个大集体包含多个小集体，或者多个小集体组成一个大集体的情况，也就是镇级农村集体经济组织中只有成员，而不可能还有村级或组级农村集体经济组织，村级农村集体经济组织中也不可能有组级农村集体经济组织。

【条文解读】

二、农村土地集体所有制度的形成

新中国的农村土地所有制度，经历了“个人所有——集体所有”的转变过程。

一是个人所有制度的确立，新中国成立前后依据《中国土地法大纲》实施的土地改革，“实行耕者有其田的土地制度”（第二条），“使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”（第六条），“分给各人的财产归本人所有”（第八条）；新中国成立后颁行的《中华人民共和国土地改革法》规定，实行“实行农民的土地所有制”（第一条），“并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”（第十条），施行了农村土地的农民个人所有制度（即私有制）。在土地分配后，人民政府还以户为单位向农户颁发了土地证，确认农户的土地所有权。

二是私有与公有并存的过渡时期，实现耕者有其田的土地私有制度后，需要向社会主义公有制过渡。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“组织各种形式的劳动互助和生产合作”。《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》大力推进了“以土地入股为特点的初级农业生产合作社”，开始了土地集体所有的进程。农业生产合作社广泛建立后，1954年《中华人民共和国宪法》明确规定，“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济”（第七条）；全国人大1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》提出“把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有”（第十三条），确定了农村土地的集体所有性质。

三是人民公社时期彻底实现集体所有，中共中央1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”（第二十一条）；之后的1975年《中华人民共和国宪法》明确规定“现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、以队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有”（第七条）。生产队在多年的单独核算中，形成了紧密的农民集体，定型了农村土地主要由生产队集体所有的制度。如果以现在的法律规则去检视，生产队所有（或“三级所有”）的制度下，所有权人是生产队这个组织还是生产队成员，存在疑问。

四是改革开放后的集体所有是农村唯一的所有权形式，改革开放后，逐渐建立了“农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度”，确立了农村土地集体所有制的法律规则。但“集体”作为所有权主体的法律外延内涵难有定论，名称长时间内存在集体经济组织、农村集体经济组织、农业集体经济组织、农民集体经济组织、合作社、合作经济组织等多个名称，包括农业生产合作社等传统名称，外延和内涵混淆。农村“集体”名称众多，内涵外延各不相同，给实践带来困扰。随着立法技术进步，特别是本法的颁布，最终统一为“农村集体经济组织”。

三、农村集体土地的所有权人是农村经济组织的成员集体

农村集体土地的所有权人概念的规范经过了长期的探索，随着社会主义法治成型最终确定为农村集体经济组织的成员集体。

在改革开放前，农村土地“都归生产队所有”，在当时的政策和法律规范下，特别是农村居民长期在农村社区生活、共同进行生产劳动，经过了生产中的组织训练，形成了稳定的集体组织，“集体所有”和“生产队所有”是同义语。

十一届三中全会提出的“有法可依”，以及改革开放法制工作的发展，对农村土地集体所有的法律规则进行了艰难的探索，1986年的《民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有”，规定了“农民集体所有”的制度。在实务中，农村土地是农村经济组织所有、还是农民集体所有存在分歧，如果是“农民集体所有”，那是“农民的集体所有”还是“农民集体的所有”，也存在分歧。直至2007年施行的《物权法》第六十条明确规定了“农民集体”这一权利主体，《中华人民共和国民法典》继续沿用“农民集体”法定概念，集体土地所有权人为农民集体的概念才最终确定。

《民法通则》第七十四条规定，集体所有的土地由“集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。2019 年新修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条延续了这一规定,确定了“集体土地的管理权”。《物权法》第六十条及后续的《中华人民共和国民法典》第二百六十二条则明确由集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权，以此“履行集体 所有土地的经营、管理等行使所有权的任务”。现行法律认可集体经济组织是集体土地所有权的行使主体（经营管理主体）而非权属主体，农村集体经济组织是代表农民集体行使所有权的机构，是所有权的代表行使主体，不是所有权人。

虽然农民集体形成了稳定的权利主体概念、享有主体资格，但在具体的实践中，农民集体如何进行意思表达、明确权利主张等，都还欠缺明确的法律依据。在本法中，明确规定了“成员集体”这个权利主体（第二条），确定了“成员集体”的行权规则，进一步将包含政治含义、经济含义的“农民集体”明确为“成员集体”，在具体法律规则上形成了“农民集体”与“成员集体”的同义语。

在农村集体经济组织中，每名成员的权利和义务均是均等的，任何成员的权利均不能因任何理由多于其他成员，任何成员的义务也不能因为任何原因多于其他成员。

四、土地来源和土地所有权——农村集体经济组织与其他农村经济实体的核心区别

（一）农村集体土地所有权源于合作化及改革开放后的法律规定

在确定农村集体经济组织的内涵和外延时，厘清其财产来源是重要前提。农村集体经济组织的财产从何而来？实务中主要存在源于土地入股和源于法律规定两种观点（说法）。土地入股说认为，农村集体土地是源于农民在合作化时的土地入股；法律规定说认为，改革开放后形成双层经营体制时，土地入股的农户已经发生众多变化，初代合作社成员已经陆续去世、大部分成员已不是最初的入股者，而且社会主义改造完成、农业生产合作社财产转变为公有制财产之后，社员权益与其土地入社之间的对应关系就已被切断，集体土地和成员入股已经没有关联了。改革开放后，法律直接规定了农村土地的集体所有，因此集体土地财产的来源是法律规定，是法律直接规定、直接赋予农民集体财产权。

从法律规则角度，应当认为是农户入股形成集体土地财产，并在改革开放后以法律规定确定了农民集体所有制度，形成了农村集体经济组织。

农村集体经济组织的核心要素或者说基础条件，是具有代表成员集体（也即农民集体）行使所有权。不行使土地集体所有权的组织，都不具备成为本法的农村集体经济组织的前提条件。

（三）农村集体经济组织不是资合组织，成员身份不能因投资等行为取得

因为集体公有制度的特殊性，决定农村集体经济组织（或农民集体）的财产不能份额化和私有化，不是资合组织或人合组织，成员没有对应的资产份额，不能通过减资方式退出集体，也不能要求集体解散，集体也不能通过引入资金方式吸收外部资金、其他人员也不能通过投资方式成为成员。

（四）农村集体经济组织作为经济组织，要履行集中经营的职责

农村集体经济组织实行双层经营体制，集体经济组织统一经营、成员家庭分散经营。集体经济组织要履行统一经营的职责，尤其在所有权、承包权、经营权这三权分置的条件下，集体经济组织实施统一经营能够提高农业生产的经济效率，防止集体利益被侵蚀，避免或减少“三权”之间实施过程中的对抗、风险、矛盾和纠纷。

自从1984年实现政社分开、要求建立农村集体经济组织以来，农村集体经济组织的职能并未得到充分发挥，大范围内呈现由村委会、村民小组代行的情况，出现村委会自治功能与经济职能不分的情况（或者说是新的政经不分）。本法的颁布，统一了农村集体经济组织的规则，赋予实现经济目的的职能，彻底实现农村行政事务（村民自治事务）与经济事务的分离。

五、农村集体经济组织的区域性及划分依据

作为与全民所有的对应概念，集体所有的要义是某区域内的一部分人的共同所有。鉴于集体财产的形成过程，以人民公社时期的核算单位作为划分集体经济组织的区域标准，能够更准确地界定农村集体经济组织的范围。在人民公社时期形成的公社—大队—生产队，改革开放后改革为乡（镇）—行政村—村民组，除了极个别的乡镇撤并、行政村撤并外，作为基本核算单位的生产队演变为村民组的过程中，村民组区域及集体土地的范围并未发生变化，经过本法确定为农村集体经济组织，因此将农村集体经济组织的区域范围总体确定为人民公社时期的基本核算单位范围，符合农村产权制度的形成过程和演进逻辑。

我国地大物博，农民集体的规模和主业各不相同，人数多则上千，少则百十，主业有种植业、畜牧业、林业、渔业等各种经济形态，人民公社时期的基本核算单位除了生产队外，还有公社、大队。因此，农村集体经济组织的形成过程中，也分乡镇级、村级、村民组级。

需要特别说明的是，各农村集体经济组织间不能存在隶属关系，不可能出现几个村级农村集体经济组织组成一个乡镇级农村集体经济组织的情形，也不可能出现几个村民组级农村集体经济组织组成一个村级或乡镇级农村集体经济组织的情形；一个乡镇形成的是乡镇级农村集体经济组织，那么该乡镇就不可能还有村级农村集体经济组织或村民组级农村集体经济组织。

习近平总书记2013年就指出，“农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”。在我国农村建设中坚持制度自信和文化自信，经过百年探索，最终放弃了“合作社”这个舶来的称谓，统一规定了“农村集体经济组织”这一民商事主体，开创了农村集体经济制度的新局面。