以案释法！从一起“经营化妆品”免罚案件探讨基层应如何做好服务型执法工作

政务 2024-11-03 07:00 北京

基本案情

案件来源：2023年11月21日，山东省威海市文登区市场监督管理局（以下简称文登区局）接威海市市场监督管理局转办通知书，称梁某涉嫌经营不符合化妆品安全技术规范的化妆品。经核查， 11月27日，文登区局立案调查。

案件事实：当事人于2023年2月16日从临沂某日化有限公司购进“爱妮香氛修护滋养洗发露”（受委托生产企业：汕头市某化妆品有限公司），共购进2箱，24瓶/箱，购进价格7.5元/瓶，截至检查时，已全部销售完毕，销售价格14元/瓶。

当事人销售给乳山市某糖酒超市的该批部分洗发露，经山东省食品药品检验研究院检验，甲基氯异噻唑啉酮和甲基异噻唑啉酮与氯化镁及硝酸镁的混合物（甲基氯异噻唑啉酮：甲基异噻唑啉酮3:1）项目依据《化妆品安全技术规范》(2015年版)检验结果不符合规定。

当事人购进上述洗发露仅履行了部分进货查验记录制度。调查中向本局提供了供货者的营业执照、化妆品备案情况、化妆品出厂检验报告及采购单据，与上游供货商的微信聊天记录等证据。聊天记录显示发现抽检不合格后，其向上游供货商索要了化妆品备案情况。其不知所采购的化妆品不符合化妆品安全技术规范。该案货值金额为672元，违法所得为672元。

处罚结果：当事人经营不符合化妆品安全技术规范的化妆品，应按照《化妆品监督管理条例》第六十条的规定处1万元以上5万元以下罚款。但鉴于当事人如实陈述事实，积极配合调查，属于首次违法且危害后果轻微，未完全履行进货查验义务但在收到不合格报告时已及时主动改正到位，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定。作不予行政处罚，并对其进行教育。

分歧意见

梁某经营不符合化妆品安全技术规范的化妆品的违法行为，对案件事实无争议。但在案件办理过程中，对是否应该予以处罚，分歧较大。

办案部门意见：梁某未履行全部进货查验义务，虽然事后采取了补正措施，但不符合《化妆品监督管理条例》第六十八条“可以免除行政处罚”的规定。建议在较轻幅度内罚款1万元。

法制审核意见：办案部门拟罚款1万元的意见明显违反“过罚相当”原则，且与当前优化营商环境、包容审慎监管、不罚免罚和“首违不罚”、“首违轻罚”等法律法规规定、国家政策，尤其是与局里近几年正在构建的以“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”服务型执法为核心的行政执法监管合规管理体系建设相悖。尽管梁某未履行全部的进货查验义务，但其与上游供货商已经建立起长期稳定的交易合作关系，且产品有检验合格证明，产品上也有标注相关生产企业信息等，涉案化妆品为正规厂家生产，且相应资质证照和产品证明齐全，属于合法流向市场，即使当时履行了全部查验义务，也并不会改变不合格产品流入市场的结果。建议办案部门应考虑当事人属于初次违法且危害后果轻微并及时改正，主观过错轻微，加强服务和指导，对当事人予以教育，不予行政处罚。

后经部门负责人集体讨论，决定执行法制审核意见。

典型意义

1. 执法部门应当将讲政治和服务贯穿于执法全过程，做好“服务型执法”工作。

首先，市场监管部门作为行政执法部门，应当把讲政治放在首位。要严格遵循下级服从上级的制度规范，要提高各级市场监管系统工作人员的政治觉悟，并通过科学的权力运行机制和健全的监督机制；要充分发扬民主集中制，不越权、不专权，要集中大多数人的智慧，忠于操守、清正廉洁，杜绝各种特权行为和特权现象。

其次，市场监管部门要以人民为中心，践行全心全意为人民服务的宗旨，树立真挚的人民情怀，把对党负责和对人民负责高度统一起来，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，努力解决广大人民群众最关心最直接最现实的问题，使人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感，能感受到党和国家对他们的关心。

最后，做好“服务型执法”工作应当服务在前，执法在后，服务与执法并重。

有部分执法人员总是有种错误认识，认为执法部门就是依照法律规定，做好监管和执法、处罚等本职工作即可。文登区局自机构改革以来，摒弃管理就是许可、管理就是处罚的传统观念，倡导“聚‘市’赋能首问有我”的服务理念，事前做好“把脉式”服务，加强对经营主体的服务、引导，将事中事后监管前移至事前防范阶段，加强经营主体违法行为预防教育，引导行业协会等牵头企业合规管理体系建设，降低违法行为发生率。组织召开行政执法合规管理体系建设研讨会，在西洋参、花饽饽等特色行业开展合规管理体系建设工作。通过构建合规管理体系，从原来单一的政府监管模式逐步走向社会共治模式，推进了基层行政执法制度化、规范化建设。2021年，山东省局到文登区局调研，文登区局系统阐述了“服务在前，执法在后，服务与执法并重”的执法理念和系统做法，总结了 “服务在前、监管在后，预防为主、严管厚爱；内强自身、亲清同心，全程记录、事后追溯；有法必依、执法必严，公正文明、廉洁高效；首违不罚、轻微免罚、重违严惩、过罚相当”的行政执法新模式。2023年11月，文登区局受邀参加全国第二届食品安全社会共治会议并在会上就“合规笃行，建构共治食品安全文化”作典型发言，行业合规建设案例入选全国2023食品安全社会共治优秀案例。

2. “重违严惩、过罚相当”和“预防为主、轻微免罚”是“服务型执法”的一体两翼。

“服务型执法”的精髓并不仅仅是“预防为主、轻微免罚”，更不是“一概不罚”，而是还要做到“重违严惩、过罚相当”并重。

文登区局突出宽严相济，以合规审查保障执法公平公正。遵循“法治、服务、创新、廉洁、高效”的监管理念，强化行政执法系统化管理，开发全国首个“行政执法合规管理系统”，整合服务、检查、监管、办案、记录、处置、回访、监督等全部流程，推动实现部门间信息共享，避免信息孤岛、重复工作等情况出现，实现市场监管职责事前事中事后全覆盖。制定出台《关于规范行政执法公务回避的实施细则》《市场监管领域“首违不罚”“首违轻罚”办案指引》等50余个制度规范，在全国、全省首创公务回避事先申报备案制度等多个制度，不罚免罚清单、完善的与三项制度相关的多项制度为山东省县区级乃至全国首创。科学细化裁量标准，明确区分四种违法情形，坚持过罚相当，善用指导提醒、约谈整改、行政告诫、轻微免罚等柔性方式，实现行政指导与严格执法有机结合。实行合规等重大复杂案件办案机构初审、法制审核、案审会审议、负责人集体讨论决定“四审制”，保证公平、公正地实施处罚。2024年至今，已对182家企业不罚免罚，减免金额437余万元。对223家企业减轻处罚，减免金额968余万元。让执法既有力度又有温度，实现“办理一起案件、扶助一批企业，规范一个行业”的良好示范效应。2021年5月7日国务院办公厅发布《关于对2020年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》（国办发〔2021〕17号）对文登区予以督查激励。

对食品、药品、特种设备等重点领域造成恶劣社会影响的违法行为，果断严惩重罚，比如在疫情初期率先对某药店哄抬口罩价格重罚50万元、将经营假冒伪劣口罩线索移交公安机关，对某医疗机构价格违法重罚200余万元；对某公司商业诋毁重罚40万元等系列案件的办理，发挥执法利剑和震慑作用，维护社会安全稳定，做到过罚相当、法理相融。

3. “服务型执法”还应紧盯事后整改，做好“事后回访”工作。

文登区局紧盯事后整改，以合规审查巩固延伸执法成效。坚持习近平总书记强调的“要鼓励和支持审慎包容监管，开展精准执法、柔性执法，防止和避免执行规定时简单地‘走上限’、在裁量幅度内就高不就低的懒政惰政行为”的监管理念，大胆探索，突出行政执法教育、整改的核心目的，2022年6月制订《关于建立市场监管领域市场主体合规审查机制暨第三方监督评估机制的实施意见（试行）》，率先在全国行政处罚领域引入合规审查暨第三方监督评估机制,对主动进行合规整改的企业，给予不罚免罚或减轻从轻处罚。办结全国行政处罚领域首起通过合规审查给予不罚案件，先后对1076起违法行为进行不罚、免罚和轻罚，减免罚款4365多万元。建立健全案件回访机制，纳入执法服务程序，对当事人开展“康复式”事后回访，帮助查找原因，规范生产经营行为，督促整改落实到位，做好执法“后半篇文章”。

针对经营主体涉嫌的违法行为，文登区局建立专项机制纠错和对危害后果进行弥补。核心是指导涉案经营主体合规整改，通过当事人或第三方，对企业存在的漏洞采取必要补救和修复措施，达到预防违法行为再次发生的目的，有效通过“以改促进”，告诫企业必须合法经营，营造公平竞争的市场环境。

文登区局在指导经营主体进行合规体系建设中还发现，合规不能仅仅满足于事后的合规整改探索，还要强化合规的事前预防性。预防性强调“事前预防”，重点关注经营主体涉嫌的违法犯罪行为可能发生前的合规管理体系化治理机制建设，建立旨在实现企业行政和刑事风险的预防、识别、处置等全覆盖的综合预防性合规机制。文登区局选取了文登辖区内有影响的西洋参、花饽饽等重点产业为切入点，用2023年一年的时间，引导西洋参协会、花饽饽协会牵头，区政府协调工信、财政等所有行政机关，邀请山东大学和各领域的教授、专家学者等共同参与，构建全行业均可直接适用的合规管理体系。2023年4月24日，文登区局成功组织召开了文登区行政执法合规管理体系建设研讨会，正式启动了西洋参、花饽饽等行业合规管理体系建设工作。

近年来，文登区局共对1481家违法企业开展事后回访，指导975家企业完成信用修复。相关经验做法在全省市场监管行政执法“三项制度”标准化工作推进暨法制工作交流会现场会上推介，并被中国工商出版社等多家媒体报道。

4. 做好“服务型执法”还需解决制度问题，免除执法人员的后顾之忧。

行政不作为是市场监管人员有积极实施监督治理的职责和义务，应当积极履职却未履行或者拖延履行其法定职责的状态；只执法办案不搞服务其实是一种典型的行政不作为。行政机关履行法定职责作出行政行为时，应在法律、行政法规、地方性法规、部门规章等一系列规范性文件赋予的权限范围内进行，因此所有执法人员应当履职尽责，增强责任意识。要全面掌握并熟悉自己工作职责和业务，工作不但要做，更要做好，要将群众的每一件事都放在心上，绝不敷衍了事，用实际行动践行初心使命。要用好自己的权利，更要履行好自己的法定职责。但对经营主体不罚免罚被追责的担忧一直是做好“服务型执法”拦路虎。

2023年，为规避办案风险，最大程度调动执法人员合规积极性，保障程序合规，文登区局积极推动区纪委、区委组织部等部门共同出台《文登区实行容错纠错全过程管理机制助推经济社会高质量发展实施办法（试行）》的通知，推动成立容错纠错工作领导小组，对出现合规整改等应进行处罚而免罚的案件，将事先进行容错报备，避免程序违法。2023年，文登区局办理了全区首起转供电合规整改不罚案件，在作决定前报区容错纠错工作领导小组进行事前备案，经同意后做出不予立案决定。

作者 | 山东省威海市文登区市场监管局田海助

审核 | 于成龙张丽娟

编辑 | 黄圆圆

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