湖南构建自然资源资产“一本账”的实践与思考

本文结合湖南省开展自然资源资产清查及构建自然资源资产“一本账”系统平台的部署安排，从算好“政治账”、落实“生态账”、厘清“整体账”和建立“智慧账”等四方面，系统分析了其方向路径，总结了湖南省的做法成效，并针对如何建好全省自然资源资产“一本账”提出了对策建议。

党的二十届三中全会提出，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。湖南省曾以调查监测综合体系建设为核心建立了自然资源“一张图”，有力支撑了国土空间用途管制和生态保护修复重要职责的落实。目前，湖南省正以资产清查为抓手构建自然资源资产“一本账”，直接支撑权益维护、保值增值和考核监督工作。这既是健全自然资源资产产权制度和管理制度体系的内在要求，也是进一步深化生态文明体制改革和建设美丽中国的迫切需要。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、合理利用自然资源、促进生态文明建设的重要基础性制度。我国一些地方出现生态退化严重和自然资源利用粗放等问题，这在一定程度上与全民所有自然资源资产所有权人不到位、所有权人权益未落实有关。笔者认为，构建自然资源资产“一本账”，首要任务是领悟和践行习近平总书记关于自然资源资产管理的重要指示精神，紧紧围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产产权制度这一改革方向，努力做好“三个加快”。

加快完善委托代理机制。湖南省在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点中，已完成编制和印发自然资源清单等77项任务，基本厘清了所有者职责履行主体、对象、范围等，特别是进一步健全了省直管土地资产管理链条。笔者认为，湖南省应以“履行所有者职责，维护所有者权益”为纲，构建不重叠、无缝隙的“省—市—县”三级自然资源清单体系，形成跨部门的自然资源资产所有者职责履行协同机制。

加快完善统一报告制度。湖南省严格落实政府向人大报告国有资产管理情况制度，全口径、全覆盖地反映了相关情况，探索建立了国有自然资源资产管理考核评价指标体系。笔者认为，湖南省应将“统一报告”作为“统一履职”的重要抓手，实现各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况与代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的有机衔接，并不断完善报告内容和报告制度。

加快完善考核监督机制。湖南省将省级自然资源督察制度写入《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，并与纪委监委、公安、审计、检察等部门建立了联络对接、信息共享、联合督导、结果运用的“督察+”协作联动机制，使得违法用地和自然资源利用粗放等问题得到一定程度好转。笔者认为，湖南省应持续完善自然资源督察制度，将全民所有自然资源资产保值增值情况纳入自然资源督察范围，同时充分发挥公益诉讼等的监督作用，推动实现自然资源资产管理监督的法治化、常态化、规范化。

党的二十届三中全会明确，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。笔者认为，构建自然资源资产“一本账”，是深入践行“两山”理念的关键一招，湖南省应锚定生态优先的发展之路，全力做好“三个坚持”。

坚持绿色低碳发展。湖南省落实最严格的节约集约用地制度，2022年以来引导一批重大项目优化选址，节地4.08万亩，减少占用耕地2.59万亩；全面推动矿业转型绿色发展，矿山数量从6300多个减至2026个，建成绿色矿山428家；依托自然资源调查监测体系，探索形成自然生态系统碳汇监测技术路线，完成长株潭绿心、洞庭湖区域本底调查和碳储量评估，为打通“两山”转化通道奠定了基础。笔者认为，湖南省应深入贯彻新发展理念，持续完善资源总量管理和全面节约制度，推动构建资源绿色消费机制，助力全省经济社会发展全面绿色转型。

坚持以一域服务全局。湖南省立足洞庭湖在长江经济带高质量发展大局中的重要生态安全地位，针对生态产品价值实现“归集难、度量难、配置难、变现难”的问题，开展了湖区自然资源确权登记、洞庭湖湿地专项调查和碳汇储量本底调查，制定生态产品总值（GEP）核算规范，建立了岳阳平江生态产品总值核算“1+3”制度体系，创新探索“三产融合”“农旅双链”“湿地特许经营”等生态产品价值实现模式，完善湖区生态环境损害赔偿制度、推出“排污贷”“碳中和”等绿色金融产品，大力推动了洞庭湖区域生态产品价值实现。笔者认为，湖南省应立足中部地区加快崛起和优化长江经济带发展的全局，从全局谋划一域、以一域服务全局，算好大账，处理好上下游、左右岸的关系，持续增强部门互联性、政策统一性、规则一致性、执行协同性，全面提升自然资源资产管理的整体效能。

坚持生态保护补偿赔偿。湖南省已签订88份横向生态补偿协议，涉及14个市州和99个县市区，形成了涵盖“一湖四水”的全省流域生态补偿体系，生态补偿资金超过200亿元；开展了生态环境损害赔偿制度改革试点，实现办理生态环境损害赔偿案件全覆盖，涉及赔偿金额1.91亿元。笔者认为，湖南省应依托自然资源资产“一本账”，及时发现特定区域的自然资源资产异常变化情况，持续完善自然资源资产损害的发现、核实、索赔和报告机制。

党的二十届三中全会明确，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制。笔者认为，构建自然资源资产“一本账”，应贯彻“改革协同、业务统筹、系统贯通、价值凸显”的思路，推动解决现行各类资源调查成果分散、资产底数不清、配置不充分、效益低下等突出问题，奋力做好“三个全面”。

全面摸清“家底”。湖南省已全面建成“天空地网”综合监测体系，实现了自然资源调查监测全要素全天候动态感知、全链条全类型集成整合、全方位全领域智慧管理，构建起“横向到边、纵向到底”的多端应用互联系统。笔者认为，湖南省应充分利用已有调查监测、确权登记和价格评估等手段与成果，按照全域、全门类和全要素覆盖的原则，开展自然资源资产清查，查清实物量，核清价值量，理清权责量，全面反映不同行政区域或特定地理单元内自然资源资产的“家底”。

全面把握功能特征。湖南省科学合理划定“三区三线”，已带位置足额落实耕地358.20万公顷和永久基本农田320.27万公顷、生态保护红线418.89万公顷；划定城镇开发边界65.10万公顷，优化了国土空间开发保护格局，有力推动了各类自然资源的严格保护和合理利用。笔者认为，自然资源资产具有多重属性。在实际工作中必须结合经营性资产、公益性资产和复合性资产的特征，进一步认识和区分不同类型资源资产的功能、特点及其价值实现方式，实行差异化管理，促进自然资源资产保值增值。

全面创新配置方式。湖南省近年来推进产业用地市场配置改革，供应“周转地”7.20万亩、“标准地”2250亩、“弹性地”4.86万亩，为企业减轻首次拿地成本65亿元；建设自然资源全要素统一市场，归集土地、矿产、数据等多种“货源”并完成入库地块1858宗、面积9.05万亩，上架地块1294宗、面积6.66万亩；开展自然资源资产组合供应试点，将建设用地、森林、水、湿地等自然资源的用益物权及碳汇等权益类指标依据市场需求进行组合配置，首批试点项目资产总值约30亿元。笔者认为，湖南省应着力推动生产要素创新性配置，深化自然资源有偿使用制度改革，并以混合供应、组合供应、弹性供应等灵活多样的方式，放大生态系统内不同资源间的耦合效应，实现自然资源资产整体合理配置和有效保护。