湖南自然资源资产组合供应按下“快进键”

2024年11月17日，湖南省自然资源资产组合供应试点首批项目推介活动及媒体通气会在长沙举行。

3月启动试点，11月项目推介，9个试点项目，约30亿元资产总值，满打满算8个月时间，湖南蹚出了一条有自身特色的自然资源资产组合供应路子，按下了自然资源资产组合供应的“快进键”。

通气会介绍，自然资源资产组合供应是指在特定国土空间范围内，将多门类自然资源资产整体配置给同一使用权人的供应模式，是自然资源供给方式转变的新尝试、新探索。其“新”主要体现在四个方面：

一是发展新质生产力的新要求。推动新质生产力加快发展，既是改革课题，也是发展课题。新质生产力是以创新驱动为引领，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志，以新产业、新业态和新模式快速涌现为重要特征。自然资源作为重要的生产要素，当前，在跨领域、跨部门、跨层级配置中仍存在不少障碍，突破资源供给上的堵点和卡点，打造有利于培育新质生产力的资源配置方式，必将为加快形成新质生产力提供强大动力。

二是要素保障的新方式。自然资源资产组合供应是指在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类自然资源资产的，可实行组合后统一提供。供应类型主要包括跨资源、跨空间、跨权属和跨层级等，组合供应相对单要素自然资源资产供应，具有明显优势。有利于提升自然资源资产价值，避免单要素资源利用的外部性问题；有利于提升市场配置效率，补齐单要素资源保障不到位的短板；有利于提升政府管理效能，缓解各类要素资源分散管理的高成本困境。

三是权益实现的新路径。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，打通“两山”资产权益的实现路径，是当前自然资源部门的重大使命、重大课题。自然资源是生态产品的重要物质载体和重要组成，当前的单要素市场，重在体现自然资源资产的经济价值，对生态价值、社会效益发掘不够。组合供应正是通过对自然资源资产规模化设计，统筹考虑自然资源资产经济、生态与社会多重效益，从要素端、供给侧为市场提供更多优质的生态产品，推动自然资源资产生态价值实现。

四是能力提升的新机遇。组合供应多权利类型交叉、多部门管理、多种价值取向，是对管理能力和管理水平的高难度挑战。亟需在市场建设、制度机制等方面进一步提升。要完善信息实时全面、供需对接顺畅的全省全要素统一市场，畅通更科学、更高效的规划、审批、供应、利用等全过程管理。同时要完善与财政、农业、林业、水利、生态环境等相关部门良性互动，协同配合的协作机制。

2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，明确探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理试点，为创新自然资源资产所有权的多种有效实现形式奠定基础；2023年以来，自然资源部陆续出台用地用海要素保障政策文件，明确提出，在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类自然资源资产的，可以实行组合供应。支持各地因地制宜开展自然资源资产组合供应探索实践。

其背景和意义何在？通气会这样介绍：

开展组合供应是落实习近平总书记重要批示精神，顺大势、担使命的必然要求。习近平总书记高度重视资源要素配置在经济社会发展中的极端重要性，指出：“新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生”。自然资源资产作为重要的生产要素，是发展新质生产力的关键一环。自然资源部门切实履行党中央赋予的“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，持续深化自然资源要素市场化改革，创新自然资源资产配置方式，将分散的自然资源资产打包成综合性、多样性、规模化的自然资源“资产包”，握指成拳、珠联璧合，可最大程度显化资产价值和综合效益。

开展组合供应是助力全省经济社会发展，稳大局、求突破的重要举措。当前，湖南经济仍面临外部环境复杂、国内需求不足等多重挑战，经济回升向好的基础还需进一步巩固。作为经济社会发展的基础性要素，湖南土地市场已开始进入存量时代，传统的土地财政持续承压。通过组合供应，以市场需求为导向，探索自然资源资产整体利用，既能积极回应市场生产者和消费者的多元化需求，为新产业、新业态提供多要素的自然资源保障，又能有效助力土地市场和支柱财源建设，为全省经济社会发展注入新动力。

开展组合供应是建设“美丽湖南”，破难题、开新局的内在需求。湖南是生态大省，自然资源是生态产品的生产载体和供给主体，但生态产品仍存在“归集难”“度量难”“配置难”“变现难”等问题。通过组合供应，从过去单一土地、矿产资源的出让，拓展至“山水林田湖草”等农用地、生态碳汇、生态种植和旅游观光等领域，为经济社会提供了更加丰富多元的复合型自然资源资产商品，将有效打通“绿水青山”转化成“金山银山”的难点、堵点，推动生态康养、生态文旅等绿色经济发展。

通气会介绍，湖南省委、省政府对自然资源资产组合供应高度重视，省委常委、常务副省长张迎春多次听取专门汇报，强调“先立后破、勇于改革、探索模式、见到实效”。湖南省自然资源厅党组坚决扛牢政治责任，省厅下发专门通知，明确目标任务，细化工作流程，列出正负面清单，优化“组合供应”平台，系统搭建了试点工作的“四梁八柱”。为强化落实，进一步组建了工作专班和专家团队，采用“专班+专员”方式，全方位、全环节、全流程对接服务指导。试点市县党委政府积极响应，纷纷成立高规格领导小组，制定工作方案，建立联合专班，全力推动实施：

突出“一盘棋”思维。建立跨层级、跨部门的沟通协作机制，与项目所在地市县政府，与省林业、水利、发改、生态环境、农业农村等省直部门，与相关企事业单位等同向发力，共同推进组合供应落地落实。尤其是项目所在地市县政府及有关部门，作为实施组合供应项目的主体，充分体现了很高的大局意识和责任意识，主动作为、勇于创新，结合各自实际，闯出了各具特色的资源要素支撑县域发展的新路子，为推动全省自然资源资产组合供应工作发展开展了有益探索、作出了重要贡献。

注重“多要素”赋能。首批9个组合供应项目涉及生态文旅、乡村振兴和土地资产盘活等领域，涵盖土地、矿产、森林、湿地、水等多类自然资源，结合资源禀赋和市场需求，因地制宜、科学合理设权赋能，努力打造了“湘”字号组合供应项目品牌。

聚焦“全链条”发力。紧盯保护和利用难平衡、市场机制不健全、价值转化不顺畅等问题，构建了统一确权规划、统一储备赋能、统一核算评估、统一交易监管的工作体系，助力打通技术难点和政策堵点，为我省全面推进组合供应工作打下坚实基础。

通气会介绍，试点以切实维护自然资源资产权益为出发点，以高效配置和保值增值为着力点，以解决自然资源资产管理深层次体制机制弊端为切入点，不断增强工作针对性和有效性，在四方面见到了实效，达到了以组合供应“一子落”，激自然资源资产保护利用“满盘活”的效果：

一是资源种类和权利类型丰富。如安化雪峰湖项目资产包涉及建设用地、农用地、森林、水等多类自然资源，涵盖国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、地役权、国有农用地使用权等权利，还创新组合了生态系统碳汇权益指标。

二是资产组合形式多样。根据市场需求和资源禀赋，各项目探索了不同的资产组合形式。从行权主体看，有跨越省市县三级政府的，如张家界热水坑项目，按有关规定，热水矿业权、旅游经营权和国有建设用地使用权的行权主体分属省市县三级政府，在本次试点中，通过授权委托等方式，进行统一供应；从所有者主体看，有的同时包含“国有”和“集体”两种不同权属；从空间范围看，沅江南洞庭湖项目和靖州排牙山项目，则聚合了相隔较远的原材料产地和生产加工不同区域。

三是资产配置方式灵活。资产包中，国有建设用地采用出让方式，集体经营性建设用地采用入市或联营联建，土地承包经营权采用流转方式，地役权采用双方协议。资产配置方式灵活。

四是兼具示范性和实用性。首批项目在打造新质生产力和服务高质量发展上做足文章，例如，安化、沅江、桃江、通道、靖州等项目将文旅康养和特色产业有机融合，打造绿色发展和乡村振兴的新标杆；衡阳、邵阳、张家界等项目着力培育城市新地标，提升土地溢价，促进区域融合发展。

通气会介绍，湖南各级自然资源主管部门将充分发挥生态文明建设和资源要素供给的主力军作用，进一步凝聚共识、汇聚力量，用实际行动践行“绿水青山就是金山银山”理念，进一步拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道，让自然资源资产组合供应在三湘四水遍地开花、硕果累累。下一步主要推进这三项工作：

要把市场做得越来越大。坚持政府引导、市场主导，强化“政府主导、部门协同、银企参与”工作机制，聚各方之力，深入挖掘需求和潜力，因地制宜打造更多更优的组合供应项目，共同推动湖南组合供应实现“量”的突破和“质”的提升，让自然资源资产组合供应在三湘四水遍地开花、硕果累累。

要把“朋友圈”扩得越来越广。诚邀更多的市场主体、各界人士来参与自然资源资产的保护和开发，为自然资源资产组合供应贡献智慧和力量，共同探索绿水青山转化为金山银山的多元路径，为湖南经济社会高质量发展注入更强大动能。

要把机制建得越来越顺。深入总结试点经验，梳理关键技术难题，深化关键环节和配套制度的研究，在不动产登记、资产配置规划、碳汇监测核算和资产整体评估等方面形成技术规则，在组合供应管理、碳汇交易、配置合同和监管协议、公开交易规则、收益管理等方面出台政策文件，让全省自然资源资产组合供应工作驶入发展“快车道”。

打造资源资产组合包，闯出要素供给新路子。湖南自然资源资产组合供应更加辉煌灿烂的明天，正在加速到来！

文稿：胡自轩

一审：周昌琪 

二审：寇世超 

三审：周   杨