以一致性规则规范推进全国统一大市场建设——《全国统一大市场建设指引（试行）》的解读之一

政务 2025-01-07 20:18 北京

2022年4月公布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，探索研究全国统一大市场建设标准指南。2024年《政府工作报告》明确，制定全国统一大市场建设标准指引。《全国统一大市场建设指引（试行）》（下面简称《指引》）就是这样一个贯彻落实党中央、国务院决策部署，各地区、各部门在建设全国统一大市场时需要严格遵守的一致性规范。

一、《指引》的重要意义

近年来，各地区各部门在自查清理的基础上，废止、修订和纠正了一批妨碍统一市场和公平竞争的政策措施；围绕强化市场基础制度规则统一出台了一批配套政策；在重点领域持续推进改革的步伐，如通报违背市场准入负面清单典型案例、在全国范围内开展涉企违规收费问题专项整治等。但毋庸否认，目前实践中还存在着一些市场分割、地方保护等阻碍统一大市场建设的问题。在这样的背景下，《指引》的制定切实解决了实践中突出问题，具有重要意义。

一是可以使社会各界更加深刻地认识到建设全国统一大市场的内涵和意义。《指引》不仅可以从出发点和内容等方面明确市场机制决定资源配置的基本规则，还可以通过促进提升政策的统一性，推动各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设工作，促进商品要素资源在全国更大范围内的畅通流动，充分发挥我国超大规模经济优势和市场潜力。

二是有利于进一步细化各地区各部门在建设全国统一大市场中的目标和任务。构建高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，是《指引》的目标指向。其中，高效规范，就是要在更大范围内更有效地配置资源，同时要进一步厘清政府与市场的边界；公平竞争，就是要消除妨碍公平竞争的各种消极因素，降低市场经营主体的交易成本；充分开放，就是要增强国内国际两个市场的联动性。《指引》将这一目标和任务具体落实、落地、落细，为各地区、各部门提供了可以参照的、规范的、标准的行动指南。

三是可以压实各地区各部门建设全国统一大市场的工作责任。建设全国统一大市场的工作复杂而系统，实践中需要让规则具有统一性、政策具有一致性、行动具有协调性。《指引》通过积极主动地、统一地拆除制约全国统一大市场建设中的各项具体的、隐形的“篱笆”，培育有利于建设全国统一大市场的“土壤”。此外，由于实践中一些市场分割与政府保护的行为具有隐蔽性和不可观测性，引入《指引》进行事前行为指导，具有重要的现实操作意义。

二、《指引》的主要引导对象

在现实中，阻碍全国统一大市场建设的因素有三种：来自纵向行政部门的力量、来自横向行政单位的力量，以及来自企业的市场势力。其中企业的市场势力受《反垄断法》和《反不正当竞争法》等制约，因此，当前《指引》引导的对象主要是地方政府以及部门政府。通过引导和规范地方政府、部门的行为，以减少、减弱和降低其分割市场和地方保护的动机，奠定要素自由流动和公平竞争的基础和前提，促进全国统一大市场逐步形成。

三、《指引》的基本框架与具体规范

《指引》立足各方面共识高的领域，既对建设用地市场、劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场、资源环境市场等，具体阐述了建设标准指引，又对市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范等政府事务，具体列出了必须遵守的基本行为规范和准则。

《指引》聚焦市场环境，分别从软件环境和硬件环境两方面展开，重点阐述全国统一大市场建设的基础制度和市场设施联通的标准和规范。一方面，围绕产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，注重急用先立、突出重点，梳理各地方、各部门可主动作为的事项，夯实市场经济有效运行的基本保障。另一方面，对建设和利用流通网络、信息交互渠道、交易平台等方面提出阶段性工作要求，以高标准联通的市场设施助力建设全国统一大市场。

《指引》聚焦市场结构，从促进要素与资源、商品和服务自由流动方面，提出了各种具体的标准指引。如建设全国就业公共服务平台，不得在户籍、地域、身份、档案、人事关系等方面设置影响人才流动的政策性障碍；建立健全协调统一的强制性国家标准体系，加快推动家用电器、家具、电动自行车等消费品行业重点领域强制性国家标准制修订；等等。

《指引》聚集市场监管，就健全统一市场监管规则、统一市场监管执法、提升监管能力等方面，尤其是就现实中经常出现的多头监管、竞相监管、监管空白、监管失灵、“运动式”监管等方面的体制短板，就健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、提升市场综合监管能力和水平等，提出规范政府行为的指引性标准。

《指引》聚集市场行为，对各地区各部门限制商品资源要素自由流动，干预经营主体的进入、经营、退出，招标投标、政府采购中的违法限定或者指定，突破国家规定的红线底线违规实施的招商引资优惠政策等行为提出若干“不得”，进一步规范不当竞争与市场干预行为。

总的来看，全国统一大市场建设是一个涉及方方面面的、复杂的利益调整问题，目前，《指引》提出了方向性、框架性指导和阶段性工作要求。下一步，在执行和更新《指引》的过程中，需要各地区、各部门多措并举、相向而行，以工作合力推动全国统一大市场建设取得更大成效。（作者：刘志彪南京大学长江产业发展研究院常务院长、教授）

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