《行政处罚法》是行政处罚领域的“基本法”和“程序法”，执法人员不仅要学好部门法，更要学好《行政处罚法》
百科
2025-01-25 15:25
湖南
因为从事行政复议和政府的法制审核工作，我经常跟各单位的执法人员和法制审核人员接触，在接触的过程中我发现了一个问题，就是这些工作人员对本领域的部门法非常重视，学习的非常深入，但是对《行政处罚法》却不重视，对于行政处罚法规定的“首违不罚”“无主观过错不罚”等原则只是听说，但并未真正了解，更是在实践中不知道如何使用？今天我们谈一下《行政处罚法》和部门法之间的关系，以及“首违不罚”“无主观过错不罚”等原则如何适用？。一、《行政处罚法》是行政处罚领域的“基本法”和“程序法”《行政处罚法》属于行政处罚领域的“基本法”。它在我国所有行政处罚的法律规范中，属于基础性法律，相当于一个总则。其他法律法规和它的关系，相当于总则和分则的关系：总则统率分则，分则的规定不得违反总则的精神。《行政处罚法》第3条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”这就反映了它在法律适用上的地位：我国对于行政处罚的设定和实施，都必须适用《行政处罚法》，除非它本身有例外规定。《行政处罚法》属于“程序法”。从《行政处罚法》所规定的内容来看，该法实际上是一个“程序法”，而不是“实体法”。《行政处罚法》只是设立了行政处罚的指导思想、基本原则，并为处罚主体、处罚行为、处罚程序设立了最基本的普遍性要求。至于当事人的什么行为构成可处罚的违法行为，以及应当给予什么样的处罚，不是由《行政处罚法》本身规定的，恰恰是由其他法律、法规和规章规定的。这就意味着：关于行政处罚的实体问题主要适用其他实体法，而行政处罚的程序问题主要适用《行政处罚法》。二、其他法律与《行政处罚法》规定不一致的，也必须优先适用《行政处罚法》《行政处罚法》属于适用所有行政处罚设定和实施的基本法。除非《行政处罚法》有“例外”规定，或者其他法律有“优先”规定的，才适用其他法律。如《行政处罚法》与《治安管理处罚法》之间的关系，由于《治安管理处罚法》第3条明确规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”所以在程序上优先适用《治安管理处罚法》。而《行政处罚法》与《道路交通安全法》之间，由于《道路交通安全法》无此“优先”规定，故在处罚程序上必须优先适用《行政处罚法》，除非《行政处罚法》本身有“例外”规定。处理《行政处罚法》与其他涉及处罚的法律之间的关系，不能机械地适用“特别法优先一般法”原则，否则任何“基本法”都会因此被架空。![]()
三、行政机关实施行政处罚应当遵守《行政处罚法》规定的基本原则新、旧《行政处罚法》均规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。新《行政处罚法》还规定了“首违不罚”原则。《行政处罚法》与具体执法领域的处罚规定之间是基本法与单行法、总则与分则的关系，《行政处罚法》为具体执法领域处罚规范提供了原则性的指导。行政机关针对具体的违法行为实施行政处罚时，应同时考虑《行政处罚法》原则性规定的规范和指引作用，而不能拘泥于具体处罚规定的情形和幅度，忽略了《行政处罚法》关于教育与处罚相结合、减轻处罚、不予处罚等量罚规则及过罚相当等处罚原则对处理结论的指引作用。也就是说行政机关在办理行政处罚案件过程中，在适用部门法的同时，要时刻提醒自己部门法上面还有个《行政处罚法》，作出处罚决定的时候要考虑《行政处罚法》对于该违法行为是否存在不予处罚的情形。根据《行政处罚法》第三十三条第一款：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。“首违不罚”原则必须符合三要件：初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正。根据《行政处罚法》第三十六条：追责时效规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。若超过行政处罚法的追责时效，无论之后在何时发现了这一违法事实，对当时的违法行为人都不再给予行政处罚。故而，“首违不罚”之“首违”指的初次违法，应是在追责时效内，被行政主体首次发现的违法行为。行政处罚不以损害结果的发生为基本要件，但通常情况下危害后果最能直观反映违法行为社会危害性的大小。危害后果轻微，强调的是违法行为实施后所导致的一种现实状态，是指违法行为造成的危害后果轻微，社会影响轻微，而不是违法行为轻微。违法行为人认识到行为的违法性，必须有积极改正的行为。能当场改正而改正的或者不能当场改正，在责令改正的合理期限内改正的，也应视为积极改正的行为。典型案例：新修订的《行政处罚法》第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”可见，对于初次违法且违法后果轻微的行为的处罚，应更多的体现纠正违法行为、教育相对人自觉守法的法律原则。根据本案的证据，被执行人未经审批占用的土地中有多数土地是国有建设用地，被执行人在该部分土地上实施的建设行为并未改变土地的使用性质，且取得了相关许可并通过了环评审批，对环境无不良影响，属于初次违法。虽然无证据证明被执行人及时采取了改正措施，但由于其占用的国有土地在租赁期间土地使用性质并未被被执行人违法改变，行政机关宜对上述情形结合行政处罚的法律原则综合考量，力求对被执行人作出的罚款处罚更加公平合理。（湖南省常德市鼎城区人民法院（2021）湘0703行审11号行政裁定书）根据《行政处罚法》第三十三条第三十三条第二款：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。“无主观过错不罚”，即当事人虽然作出了违法行为，但当事人主观上没有过错的，不应当处罚。《行政处罚法》（2021）第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”这里包含了几层意思：1.对违法当事人的处罚须以当事人主观过错为前提。这是“过错原则”的体现。主观过错包括故意和过失。如司机驾车超速是因车辆系统故障导致的，便不予处罚。2.行政处罚中的“过错原则”属于“推定”原则，即只要当事人有违法行为，原则上应当推定为当事人有过错，除非当事人提出反证。行政执法机关实施处罚时无须提供当事人是否过错的证据。3. 法律、行政法规另有规定的，从其规定。这是说，如果法律和行政法规明文规定某种处罚无须以当事人主观过错为前提，或者对过错认定另有要求的，那就优先服从法律和行政法规的规定。根据《行政处罚法》的原则规定，“过错应当包括故意和过失”，但怎么证明当事人主观上既没有违法故意，也没有违法过失呢？那就看当事人是否履行了法律法规和规章有关当事人在该行为中应该履行的义务。典型案例：虽然上通公司在租赁涉案场所期间超出其经营资质范围储存危险化学品的事实客观存在，但仅依据该事实尚不足以推断出粤丰公司存在主观过错，故意或者重大过失将涉案场所租赁给上通公司违法储存危险化学品。行政处罚的归责应以相对人存在主观过错为原则，南海区应急管理局未考虑粤丰公司是否存在主观过错，径行认定粤丰公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款的规定，并根据该法第一百条第一款的规定作出（南）安监罚［2018］409号《行政处罚决定书》，决定对粤丰公司处以没收违法所得及罚款的行政处罚，属于适用法律不当。（广东省高级人民法院（2019）粤行申3576号行政裁定书）综上所述，《行政处罚法》对具体执法领域处罚规范提供了原则性的指导。执法人员在学好部门法的同时，更要学好《行政处罚法》。将《行政处罚法》的相关规定贯穿在整个执法活动中，执法人员尤其是要领悟“首违不罚”和“无主观过错不处罚”的原则，行政执法不仅要有力度也要有温度。
