红十字国际委员会（东亚地区代表处）近日在《Conflict and Health》发表评论文章，探讨全球卫生外交（GHD）如何在脆弱、冲突和暴力的环境中发挥重要作用。文章通过也门和刚果民主共和国等实际案例，强调全球卫生外交在改善人道危机中医疗卫生状况、推动国际合作、以及促进有效干预中的关键影响力。
今天我们与大家分享该评论文章中文版，原文（英文版）刊载于《Conflict and Health》网站，有意者请点击页面左下角阅读原文浏览。
摘要
本评论文章探讨了脆弱、冲突和暴力（以下简称FCV）环境下的全球卫生外交（Global Health Diplomacy）与人道行动的关系。文章旨在应对生活在这些环境中的社区所面临的多方面挑战——在这些环境中，包括 110 多场正在发生的武装冲突在内的多种因素交织在一起，造成影响全球大量人口的复杂的紧急情况。
本文的主要意义包括以下三个方面：
1）它详细研究了重大的人道危机对 “最后一英里 ”（the last mile）人口造成的深远且持久的健康后果，强调卫生外交在更好地应对人道挑战方面所能起到的关键作用；
2）它倡导人道方法的模式转变，认可全球卫生外交在塑造国际合作、就包容的全球卫生政策构建共识、以及促成更有效的干预措施方面所具有的潜力；
3）它强调卫生外交在外交谈判中和人道工作的前线所能产生的影响。本文通过如也门霍乱疫情和应对刚果民主共和国埃博拉疫情等真实案例，描述了外交对话如何能够在脆弱环境中对卫生成果产生积极影响。
全球卫生外交能够在加强人道行动方面发挥意义重大的作用。当使用 “人道行动”一词时，它指的是为拯救生命和减轻遭受自然灾害和/或生活在FCV环境中的民众的痛苦而提供的人道援助和保护。当如贫困、粮食不安全、气候冲击和公共卫生紧急事件等因素加剧FCV局势时，就会引发高度复杂的紧急情况，对受影响民众造成威胁和脆弱性复合叠加的 “完美风暴”。
根据红十字国际委员会的统计，目前全球约有110 场正在进行的冲突。FCV局势影响着将近19亿人口。他们中的许多人生活在非国家参与方控制的地区，且国家当局和大多数人道组织很难抵及他们。
在冲突环境中，气候冲击的影响被加剧，因为这些处于冲突环境中的国家缺乏有效应对和适应当前与气候相关的危机所需的知识和财政来源。由于认为存在困难和风险，许多具有专业知识和资金能够采取气候行动的国际机构在考虑在武装冲突环境中进行干预时仍然极为谨慎。
此外，2023年被迫流离失所的人数惊人地达到了1.08亿，且目前有3.65亿人需要人道援助才能生存，这就意味着到 2050 年，每年可能有 2亿人需要人道援助，这一数字比2018年翻了一倍，而气候危机就是其部分原因。
水资源短缺或水质不佳与霍乱、痢疾和伤寒等疾病的暴发直接相关。2022年9月，红十字国际委员会向因缅甸克耶邦冲突而流离失所的民众提供清洁饮用水。
这一暗淡的全球景象具有深远影响，因为它使世界各地的许多社区在卫生成果和获得医疗卫生服务方面面临严重的不平等现象。获得基本医疗卫生服务的障碍的持续存在，是当今全球（公共）卫生所面临的最重大挑战之一。
应对 “最后一英里 ”人口的医疗卫生需求
武装冲突和其他脆弱局势导致很高程度的脆弱性，尤其是对于居住在难以抵及地区的社区、即被称为“最后一英里”的人口而言。除了战争和暴力对他们造成的直接暴力死伤之外，战争和暴力所造成的间接卫生影响亦持久而深远。这些问题造成的总体人类伤亡是毁灭性的。此外，当医务人员、医疗设施或救护车未在国际人道法（IHL）的规定下受到尊重并成为被攻击目标时，受影响的社区就失去了获得医疗服务的最后机会。
旷日持久的武装冲突在政治、经济和人道方面造成的深远影响引发各界的严重关切，因为人们看到，生计、基础设施、基本服务的提供和经济活动被扰乱，且发展受到严重破坏。
在也门、叙利亚、索马里、阿富汗、缅甸或大湖国家和萨赫勒地区，当这些社区的复原力因数十年的艰苦处境而透支时，上述影响就会更为严重。
当发生重大公共卫生紧急事件时，饱受战争蹂躏的国家在应对这些事件时面临日益增长的挑战。对于长期存在内部冲突的刚果民主共和国来说，遏制埃博拉疫情的反复爆发已被证明是一项至为关键的任务。在由非国家武装团体控制的地区，平民仍然难以获得基本的医疗卫生服务，而且他们对来自中央政府或外部来源的援助仍然普遍地不信任。
2017年5月，也门卫生部宣布首都萨那进入卫生紧急状态。图为感染霍乱疫情在医院等待救治的病人。
2016-2022年爆发的也门霍乱就是一个很好的例子。引发这场卫生危机的主要原因是长期的内部冲突导致国家医疗卫生系统遭到破坏。该国遭受了近代以来最严重的霍乱疫情，疑似病例超过100万例，有3000人死亡。
在刚果民主共和国东部和几内亚，我们观察到当地社区对援助组织表现出抵触情绪且开始对社区医务工作者采取暴力行动，这就使得应对埃博拉疫情的工作遇到了重大障碍。
在全球强调防治传染病的同时，特别是在脆弱国家，新冠大流行期间的一个突出趋势是应对非传染性疾病（NCDs）面临持续挑战。在这些环境中，地方医疗卫生系统依赖于条件恶劣或根本不存在的非传染性疾病相关服务。在新冠大流行期间，非传染性疾病在中低收入国家（LMICs）和冲突环境中的高发病率导致糖尿病、癌症和心血管疾病患者的治疗严重中断。
面临救生援助和保护匮乏的情况时，受武装冲突影响的人口不仅要面对疾病困扰，还要应对深层的心理健康和社会心理后果。被迫长期流离失所造成的普遍不确定性一直给这些社区带来挑战。
与亲人分离、无法与亲人沟通和联系会增加深层次的心理痛苦、创伤和困难，尤其是对儿童而言。
全球卫生外交的重要意义
全球卫生所面临的公共卫生挑战超越国界，而其中的基本原则是“健康公平”（health equity）的理念。与“平等”（equality）这个概念不同的是，“平等”强调的是人人享有同等水平的医疗卫生服务，而“公平”这一理念的优势在于通过为那些处于劣势地位并被认为比其他群体更脆弱的群体提供额外的支持，来确保公平和公正的卫生成果。有多项国际法律文书都载有人人享有所能达到的最高标准的身心健康的权利。
《国际卫生条例》(IHR)和未来即将达成的《大流行病预防、准备和应对协定》(PPPR)都强调了此项个人的人权是实现全民健康覆盖（UHC）的一个基本法律依据。
在各国就修订《国际人权法》和一项有关大流行病的新文书进行谈判时，将人道环境中民众的需求纳入考量极为重要。为此，红十字国际委员会提出了以下建议：a)在文书中明确纳入受武装冲突和其他人道紧急情况影响的人口；b)明确提及国际人道法是针对这些人口的相关法律框架，世界卫生组织和其他联合国机构在最近的决议中都对此予以了承认；c)纳入有关应对和预防冲突局势中针对医疗卫生服务的暴力行为以及保护医务人员的条款。
正如我们在阿富汗、苏丹、乌克兰、加沙和许多其他地方所目睹的那样，这些人口目前所遭遇的困境揭示了一个严峻的现实：到2030年实现全民健康覆盖和可持续发展目标议程的前景仍然十分渺茫。
要实现全球卫生目标，跨学科的解决方案和有效的国际合作不仅可取，亦不可或缺。柏林世界卫生峰会、北京世界卫生论坛等全球平台都突出强调了这一意图，纽约联合国大会或日内瓦世界卫生大会最近的讨论也对此予以了强烈回应。
无论是在实地还是在现有国际文书的应用中，卫生公平仍是一项全球性挑战。
2024年7月16日，博鳌亚洲论坛全球健康论坛第三届大会期间，红十字国际委员会主办了以“聚焦非洲迫切的健康需求和可持续发展目标3”为主题的分论坛，与与会嘉宾就加强非洲脆弱地区卫生基础设施建设，能力建设，加强成果评估，构建公平透明的援助体系等话题进行了深入探讨。
然而，多年来全球人道外交重要性的日益突显表明，有必要通过外交谈判来构建共识、加强国际合作、并就全球卫生政策和干预措施达成一致意见。
实现可持续发展目标3——良好健康与福祉——需要解决多方面的复杂问题。根据基克布施（Kickbush）等人的观点，“全球卫生外交是一个跨学科（国家安全、公共卫生、国际事务、管理、法律、经济和贸易政策）、多层次（政府和非政府）和包括多利益相关方（平民、社区团体、非政府组织）的谈判进程，它塑造并管理着全球的卫生环境”。
针对有影响力的全球参与方开展有效的卫生外交，加之在发达国家和最不发达国家之间开展积极对话，可以促进全民健康覆盖等目标的实现，并有助于就《大流行病条约》和《国际卫生条例》达成一致意见。强有力的卫生外交动员对于履行 “不让一个人掉队”的承诺以及改善基本卫生服务的获取十分重要，特别对于那些最弱势群体和最后一英里的人口而言。
在脆弱国家开展卫生外交
卫生外交远不止于高级外交官之间的讨论和会议。它还体现在当人道（卫生）工作者在一线就进入有人道需求的社区进行谈判时。
2022年4月，红十字国际委员会的一个工作组进入正在经历激战的乌克兰伊尔平市进行人道需求评估，并为留在该城的人们提供医疗急救和食物援助。
通过采取双向的人道行动，全球卫生外交从全球范围跨越到地方范围，反之亦然。在冲突地区和脆弱环境中，卫生外交能够成为前线人员和医务专业人员的动力和指导来源。红十字国际委员会和无国界医生等组织在与当地参与方和武器携带者进行谈判以获得人道空间、建立当地伙伴关系并向难以进入的社区提供医疗服务方面一直发挥着至关重要的作用。
这些都体现了行动中的卫生外交，包括驾驭复杂的安全挑战，以及与各国政府和非国家参与方就卫生优先事项和共同的人道目标达成共识。
当我们提到人道环境时，卫生外交与人道外交相互交织，它们采用的是类似的谈判方法，并使用公共卫生分析来满足脆弱和弱势人群的卫生需求。这种动态互动突显了卫生外交的多面性，强调其无论在外交谈判桌上还是在前线都会产生行动方面的影响。
呼吁各界采取行动
首先，人道援助组织和全球卫生机构急需在其员工队伍中投入培养先进的沟通和谈判技能，尤其是对于那些在总部工作或负责行动管理的员工而言。
上述工作能否取得成效，取决于与不同的利益相关方进行有效沟通的能力，满足当地社区和政府当局的要求的能力，以及在众多国际组织和捐助方之间就政策和实践达成共识的能力。先进的沟通技能对于澄清全球公共卫生干预措施的相关性、应对可能存在的问题、调动资源以及在全球和地方参与方之间建立信任至关重要。
第二，全球与地方之间的定期交流至关重要。主要国家首都的卫生外交官和公共卫生专家应考虑文化和背景方面的敏感性，特别是在应对全球人道危机的工作中。源于社区经验的宝贵见解能够在全球讨论中发挥重大影响，并让所有利益相关方都能为改善全民健康覆盖或商定大流行病条约发表意见。这种方法还能确保全球卫生政策的包容性和透明度。没有来自一线的知识，就不可能共同指定和共同实施有效的卫生干预措施。反过来，当有依有据的政策从全球延伸到一线，并且地方对项目的主人翁态度得到维持时，就有望实现卫生成果的改善，社区复原力的增强，并提高对最缺乏服务人群的公平性。
第三，至为关键的是要认识到，如今，武装冲突数量的不断增加又因欠发达、环境退化、经济不安全和公共卫生危机等因素而变得更加复杂。在地区和全球层面，我们观察到大多数FCV局势的特点都是具有这种复合因素。由此造成的复杂局面要求受影响人口具有额外的复原力，并要求援助和发展参与方采取协调一致的跨学科应对措施。
多年来，位于阿富汗坎大哈市的米尔韦斯地区医院一直面临电力供应不稳的问题，严重影响了该院为周边上百万居民提供医疗服务的能力。近期，红十字国际委员会为医院建设了专用供电线路，并安装了太阳能系统，确保医院能持续收到稳定的电力供应。
目前，全球大国和中等强国之间的两极分化和分歧日益加剧，这引起了人们对潜在大规模对抗的高度关注，并突出表明迫切需要全球层面的团结和对话，以防止灾难性的人道后果。
为应对这些关切，目前的辩论聚焦于雄心勃勃的《应急准备和响应》计划、2030 年可持续发展目标议程（延迟实施）、以及对如中国所推动的全球发展倡议等提案寄予的期望、或未来气候行动和融资的影响。在此背景下，医疗卫生服务可超越其基本服务的角色，成为全球发展、人类安全与和平的重要纽带和贡献者。
通过认识到人道卫生工作是全球卫生工作的一个有机组成部分，并将卫生外交纳入更广泛的人道外交和政策领域，国际社会就拥有了一个极好的机会，可通过利用循证做法、包容性政策和达成国际协定来更加有效地最大限度减少当代影响人类所面临的的多种同时存在的全球风险。
关于《Conflict and Health》
《Conflict and Health》致力于发表有关冲突、暴力与健康的研究。该期刊汇集了全球领先的学者和从业者的研究成果，重点探讨冲突环境中健康挑战的复杂性以及解决这些挑战的创新策略，为政策制定者、研究人员和人道工作者提供理论支持和实用洞见，促进在全球公共卫生领域的有效干预和政策制定。
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