何谓更加积极的财政政策

财富 2024-12-25 11:37 北京

▲罗志恒，粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国税务学会常务理事、学术委员会委员，清华大学金融安全中心兼职研究员，中国人民大学财税研究所兼职研究员。主要研究方向：宏观经济、财政理论与政策。

财政政策强调更加积极，主要体现在提高赤字率、增加专项债和超长期特别国债上。这将扩大财政支出规模，提高财政支出增速，更好地防风险、惠民生、稳增长，兜牢基层“三保”底线。

近日召开的中央经济工作会议关于2025年的工作目标、政策基调、任务部署等都释放了积极的信号，具有很强的前瞻性和针对性。

CFP图

政策目标新增“居民收入增长”，政策基调“更加积极有为”

对于2025年的宏观调控目标，会议在传统的经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡这四大目标的基础上，额外强调了“促进居民收入增长”，体现了对增强人民群众获得感的重视。宏观政策总基调也“更加积极有为”，财政政策从“积极”到“更加积极”，货币政策从“稳健”到“适度宽松”，体现了推动经济持续回升向好、提振市场信心和预期的决心。

“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，既是对过去宏观调控的成功经验的总结，更是基于当前宏观形势的科学判断作出的部署。当前我国宏观经济面临内部总需求不足和外部全球经济疲软等压力，非常之时当有非常之举、化压力为动力。12月9日召开的中央政治局会议首提“加强超常规逆周期调节”，逆周期调节讲究前瞻性，即走在预期前面，稳定预期、稳定总需求，进而夯实经济回升向好基础。对此，中央经济工作会议提出“明年要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱”“把握政策取向，讲求时机力度，各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度；强化系统思维，注重各类政策和改革开放举措的协调配合，放大政策效应”。

经济工作的方法论和指导思想非常重要，直接影响行动路径和效果，会议提出“各项工作能早则早”，强调政策要靠前发力，把握好节奏时机。这一方面能尽快形成实物工作量，另一方面能提振预期。系统思维则是另一重要方法，百年未有之大变局下的经济社会发展尤其复杂，意味着政策要实现的目标具有多元性，只有政策和改革协调才能发挥合成效应，避免合成谬误。

财政政策更加积极，更加注重惠民生、促消费、增后劲

会议提出“要实施更加积极的财政政策。提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力”。

积极的财政政策在当前可以发挥多重作用：一是以必要的支出力度扩大总需求，通过提振内需对冲外部不确定性。二是优化供给结构，支持新质生产力发展，促进新旧动能转换。三是稳定预期，当前各方对财政政策的期待较高，通过财政政策实施超常规逆周期调节能够更好地稳预期。四是防范化解包括房地产和金融在内的重点领域风险，更好地推进保交楼、收储等，持续用力推动房地产市场止跌回稳。

财政政策延续积极的基调，体现了政策的稳定性和连续性，同时强调更加积极，体现出政策的实事求是，因时因势，顺势而为。“更加积极”主要体现在提高赤字率、增加专项债和超长期特别国债上，这将扩大财政支出规模，提高财政支出增速。笔者认为，提高赤字率可实现三重功效：一是赤字规模进一步扩大，有利于加大支出力度，强化财政逆周期调节作用，更好地防风险、惠民生、稳增长。二是与其他财政工具相比，赤字率更能传递政策意图，公众对赤字率及其变化的关注度非常高，而且长期形成了“突破3%就是更加积极”的认识，财政政策要想将有限的“子弹”用于稳预期，有必要尽可能地体现在赤字率上。三是赤字规模中大概率仍是以中央国债为主，通过财政转移支付能够更好地保障基层财力，有利于地方做好“三保”工作。

会议提出，优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。这与“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”相互呼应。近年来，我国持续优化财政支出结构，主要体现为从投资建设为主转向建设与民生并重、民生支出占比持续提高的阶段。这不仅是发展阶段变化的要求，也是满足人民美好生活需要的要求，还是经济高质量发展的要求。伴随我国经济发展水平逐步提高、城镇化进入“下半场”，以及人口老龄化进程加快，居民的消费需求从生存型消费逐步升级为发展型消费，尤其是医疗、教育、养老需求上升。财政取之于民、用之于民，也应当提高相关支出比重。同时，当前内需不足的一个重要原因是居民消费意愿不足，如对医疗存在后顾之忧，因此从提振内需特别是居民消费需求以及稳定宏观经济的角度，也有必要优化财政支出结构。

从收入和支出两端统筹推进财税体制改革

会议提出“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”。笔者认为，2025年财政政策和财税体制改革将以更大力度推动经济持续回升向好。

深化财税体制改革，短期内应增加地方自主财力；从长期来看，改革的核心是上移部分事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少地方违规举债的动机。30年前的分税制改革解决了中央财政收入占比过低、中央宏观调控能力不足的问题，但事权和支出责任划分问题不是当时的主要矛盾。当前收入端的问题仍很重要、亟须解决，因此应积极增加地方自主财力，应尽快出台难度不大并能够有效缓解地方收支矛盾的税制改革方案。在征管可控的前提下，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，同时为避免区域间财力差距拉大，需统筹完善转移支付制度。研究推进城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税的过程中，一方面应合理评估对相关纳税人的影响，尤其是对享受相关税收优惠政策的微观主体的影响；另一方面应统筹考虑相关税费收入的用途管理。完善增值税抵扣链条，重点在于逐步清理不规范、不合理的优惠政策，以增强增值税的税收中性并强化其收入筹集功能。动态优化共享税分享比例，在理想情况下，应寻找在更好发挥中央和地方两个积极性、促进区域协调发展、加快全国统一大市场建设等多重目标下的合理平衡。

此外，在目前地方财政顺畅运行高度依赖中央转移支付的背景下，支出端的改革也是本轮改革推进的重点。上移事权和支出责任是治本之策，否则“地方支出责任重—地方财政紧平衡—中央加大转移支付—财政资金使用效率低和逆向激励”的循环难以被打破。

从构建债务管理长效机制来看，有必要在“四本预算”之外，研究建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告相衔接。当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。

本文刊发于《中国税务报》2024年12月25日B1版。

来源：中国税务报

编辑：张思佳

责任编辑：于燕 (010)61930093

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