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党的二十届三中全会《决定》对“深化土地制度改革”作出系统部署，明确了“改革完善耕地占补平衡制度”“健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度”“优化城市工商业土地利用”等改革举措。湖南在坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”底线基础上，以城乡融合发展为牵引，以助推高质量发展为目标，坚持目标导向和问题导向相结合，进一步全面深化土地制度改革，切实推进土地资源优化配置和高效利用。
系统推进耕地保护制度改革。党的十八大以来，习近平总书记对耕地保护作出系列重要指示批示，提出了“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”总体要求。中办、国办印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，明确了21个方面重点任务。改革完善耕地占补平衡制度。建立“省级负总责、市县抓落实”的责任机制，着力推动耕地占补平衡实现“四大转变”，即从建设占用耕地的“小占补”转变为将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入管理的“大占补”；从耕地占补平衡指标管理转变为耕地占补平衡“图、数、地”一致管理；从补充耕地质量“末端监管”转变为选址、立项、实施、验收、复核、后期管护等“全过程监管”；补充耕地来源从“以新开垦耕地为主”转变为“以恢复优质耕地为主”，全面落实占一补一、占优补优。优化调整耕地布局。有序实施耕地保护专项规划，建设全省统一的耕地保护“一张图”平台，将耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复耕地、设施农用地、主要农产品生产空间等各类空间上图落地，实现信息资源共享共用。协同推进汛旱并防与耕地置换，推动在洞庭湖区和平原地区批量增加优质耕地。有序实施耕地“下山”、林果业“上山”，稳妥推进耕地恢复，建设一批百亩片、千亩片、万亩片耕地集中连片示范区。加快建立激励约束机制。严格耕地保护和粮食安全责任制考核，设立省级耕地保护基金，对耕地保护任务缺口市县收取经济补偿，对多承担耕地保护目标任务的市县给予经济奖励。调动农民和地方保护耕地、重粮抓粮积极性，利用新一轮农村土地承包经营权确权登记契机，全面压实承包经营者种粮护地责任。强化耕地保护宣传文化引导。持续壮大耕地保护主流思想舆论，开展湖湘农耕文化传承和发展交流研讨，挖掘农耕文化深厚力量，拓宽数字化农耕文化新场景，打造农耕文旅新样本，努力让珍惜耕地成为一种美德、一种文化、一种时尚。
加快构建城乡统一的建设用地市场。促进城乡要素平等交换、双向流动，是推进城乡融合发展的关键举措。要按照“健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度”改革部署，持续优化土地管理，不断增强土地要素精准配置和有效供给能力。健全国土空间优化发展保障机制。围绕落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等，增强省级统筹能力，优先保障优势地区、主导产业、重大项目用地。坚持“要素跟着项目走、项目跟着规划走”，推动土地要素主要向“4×4”现代化产业体系、“两重”“两新”、“4+4”科创工程等重大项目集聚，国家和省级重大项目建设占补平衡指标全部由省级统筹保障。坚持人地挂钩，建立新增城镇建设用地指标与常住人口增加协调机制，赋予长株潭更大土地配置自主权。完善和推广自然资源全要素统一市场平台。推动与“湘易办”“一件事一次办”等省级政务平台互联互通，配套完善自然资源要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。探索自然资源资产组合供应，支持特定空间范围内采矿权和建设用地使用权组合供应。完善建设用地二级市场交易规则和服务平台，促进存量土地使用权交易。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。制定集体建设用地使用权入股（联营）实施办法，鼓励通过入股、联营、出租、出让等多种方式，进一步激活农村存量土地资产，保障乡村全面振兴用地需求。探索建立城乡统一基准地价体系。健全兼顾国家、集体和个人利益的土地增值收益分配机制，科学设置土地增值收益分成比例、分配方式、使用方法，尽可能将更多的土地增值收益留给农民、留在农村。在坚持宅基地集体所有权性质不改变的前提下，探索适当放活宅基地使用权。
因势利导倒逼土地集约高效利用。土地是发展之基、生存之本，高质量发展离不开土地集约高效利用。要积极顺应新形势新变化，充分发挥国土空间规划、要素配置等作用，坚定不移推动土地利用方式根本转变，引导各地树立正确政绩观，下大力气摆脱“土地财政”等惯性思维，真正把高质量发展的导向树起来。坚持向园区要效益。总结园区土地利用清理整治经验，开展新一轮园区用地专项治理，进一步规范用地管理，健全“亩均效益论英雄”激励机制，更好发挥园区节约集约用地示范作用。建立以节约集约评价为依据、以亩均效益为导向、以分类管理为手段的园区用地管理新机制，出台园区差别化支持政策。推广弹性年期出让、先租后让等灵活供地模式及“标准地+五即”用地模式，提高土地要素配置效率。支持符合条件的园区调区扩区或划定发展方向区，优化园区空间布局。坚持向存量要增量。实施存量土地处置攻坚，严格落实增存挂钩机制，将存量土地处置与新增建设用地计划、园区调扩区等工作相挂钩，持续推进园区“三类低效土地”清理和国有闲置厂房盘活处置。出台闲置土地处置实施细则，对非企业原因造成闲置的土地，探索有偿收回补偿标准和协调裁决机制，加强闲置土地司法查封和处置利用工作衔接；对平台公司存量闲置土地实行容量管理，对超容量的市县限制供地，防止新增隐性债务。健全土地收储调节机制，完善“房地联动”机制，推动构建房地产发展新模式。坚持向创新要空间。统筹地上地下空间，推动工业用地“上楼下地”，探索向下递减的地价政策，推进建设用地立体开发利用。建立土地混合开发、复合利用政策体系，提高土地利用效能。探索实行产业链供地，对省市重点产业链关联的核心项目，支持统一规划、整体供应。深化“点状用地”试点，逐步拓展运用范围和领域。持续开展自然资源节约集约示范县创建，积极推广节地技术和节地模式。
来源：《新湘评论》2024年第21期
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