专家观点丨王克：全国碳市场首轮扩容的前景与多重阻力

文｜本刊记者 胡文娟

来源｜《可持续发展经济导刊》

CST：该如何正确理解碳市场扩围对于建立高效、有活力的碳市场的重要意义？

王克：习近平总书记在2023年7月全国生态环境保护大会上提出要进一步发展碳市场，要稳步扩大行业覆盖范围，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场，这是全国碳市场的发展目标。目前全国碳排放权交易市场纳入发电行业，排放量大约是51亿吨，占全国总排放的40%以上，而每年在全国范围内开展年度碳排放核算报告与核查工作的发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等八大行业占我国总排放的75%左右。如果未来扩围到八大行业， 将覆盖75%的全国碳排放，使得碳市场成为控制我国碳排放的最主要政策工具。生态环境部日前发布的工作方案，先期纳入水泥、钢铁、电解铝三大行业，预计覆盖排放量新增加约30亿吨，全国碳市场覆盖的碳排放量规模将超过80亿吨。扩围将显著增加市场总体规模，增强碳市场的影响力。

碳市场扩围除了增加碳排放覆盖量，新增纳入三个工业行业，预计新增重点排放单位约1500家，使得碳市场的参与主体更多，也更加多元化，可以让那些减排成本较低的企业或者项目有更多的机会出售其多余的配额给减排成本较高的企业，从而实现资源在不同部门之间的优化配置，市场将更加高效。预计市场的流动性和活跃度将会提升，相应的配额交易量、配额交易额也将提高，市场将更有活力。

CST：全国碳市场运行三年，本轮碳市场的扩容会给中国碳市场带来什么改变或者影响？包括碳价等？

王克：生态环境部提出，在扩容的启动实施阶段，采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理。在配额盈亏情况方面，提出“在启动实施阶段，基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配，将企业配额盈缺率控制在较小范围内”。因此在启动实施阶段，新纳入企业的配额盈余和缺口都不会太大，预计不会给碳市场价格带来太大影响。不过，碳市场扩容之后，由于纳入更多的重点排放单位以及覆盖更多的碳排放量，碳配额的供给量和需求量都会发生变化，市场供需结构会发生改变。总体而言，虽然短期内配额免费分配，企业面临的履约压力较低，但是市场上由于更多重点排放单位需要履约，碳排放配额的需求量会有所增加，所以短期内碳价会有一定的上行压力。

另一方面，由于行业差异，单一行业的企业间同质化程度高、减排成本相近，纳入碳市场的电力企业很多都是央企国企，减排成本之间差异不大，甚至部分央企会限制交易必须在集团内部达成。这导致单一的交易主体无法实现行业间优势互补，扩容后行业和企业之间差异更大，减排成本也有较大差异。市场参与者的多样性有利于提升市场活跃度，碳价格的波动性可能会加大。

最后，国务院发布的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出要将碳排放总量控制制度与全国碳排放权交易市场有效衔接，全国碳排放权交易市场从严管控。在碳达峰进程中，随着更多工业行业纳入碳市场，以及碳排放总量控制制度的建立和总量目标日趋严格，碳排放配额的稀缺性将提升，市场主体对碳配额价格的预期也将发生改变，预计十五五期间碳价格将会有较为明显的提升。

CST：此次碳市场扩容可能面临的主要困难或障碍点会有哪些？应该如何应对？

王克：全国碳市场扩容可能面临的困难主要包括碳排放数据质量基础不牢、配额分配方案制定难度较大、市场运行机制尚不成熟等方面。

其他行业碳排放数据的可得性、可靠性和准确性是判断一个行业纳入碳市场条件是否成熟的重要标准。先期纳入碳市场的电力行业曾经出现过数据质量问题甚至造假现象。电力行业相对而言，产品单一， 技术路线清晰且可比，数据监测基础较高，而工业行业工序更复杂，产品更多样，数据质量问题难度更大。

配额分配方案制定难度较大。全国碳市场针对电力行业，现阶段是基于产品碳排放强度控制市场，并非总量控制市场，这意味着每家管控企业获得的碳排放配额与其产品数量、生产方式密切相关，这就增大了精准计算配额发放量的难度。当前工业行业所积累的碳排放数据尚不完全足以支撑确定合理的行业基准值。

市场运行机制尚不成熟。全国碳市场交易存在明显的“潮汐现象”，企业惜售情况严重，交易方式以大宗交易为主，导致市场价格未能有效反映企业的边际减排成本。而纳入非电力行业有较大差异的工业行业， 会加大行业之间的配额分配差异，考虑到工业企业在各地区之间分布不如电力企业均衡，也会造成地区之间配额供需的较大差异。

当前经济下行，新增纳入碳市场的相关行业也面临较大的生存与发展压力。纳入碳市场后，相关企业的碳排放量受到管控，超出配额的部分需要在市场上购买，会进一步增加配额短缺企业的成本。以上都会一定程度上加大扩容工作推进遇到的阻力。

从应对来看，首先需要提升碳排放数据质量，这也是生态环境部推进碳市场扩容工作最为重视的一项工作。通过制定更加明确，更具有可行性的核算报告和核查技术规范，强化数据质量审核与排放报告核查力度，提高碳数据的精度以及可比性。

其次是完善配额分配方案，结合行业实际情况， 制定科学合理的配额分配方案，确保配额分配既公平又能有效激励企业减排，同时分行业制定配额分配方案的时候，需要考虑行业之间的相对平衡，避免某一行业过松，另一行业过紧，使得配额供需关系失衡。

最后，做好扩容稳妥有序。短期内控制工业企业面临的额外成本，减少扩容过程中面临的阻力。生态环境部此次提出的方案，之所以将扩容分为启动实施期和深化完善期两个阶段，就是为了降低企业在初期因履约带来的额外成本上升所导致的风险，并熟悉碳市场规则以及关键流程，确保平稳过渡。

通过上述措施，可以有效应对碳市场扩容过程中遇到的困难，推动全国碳市场的健康发展。

CST：判断一个行业（比如，水泥、钢铁、电解铝行业）是否具备条件纳入碳市场的重要标准究竟是什么？

王克：判断一个行业是否具备条件纳入碳市场的重要标准，包括排放量与重要性、数据质量基础、配额分配可操作性、纳入碳市场后对行业竞争力的影响以及面临的国际贸易壁垒压力等因素。先期纳入的水泥、钢铁、电解铝三大行业，预计覆盖排放量新增加约 30 亿吨，排放占比高，也是实现工业碳排放达峰的关键所在，面临较为迫切的减排压力。此外，与化工等其他工业行业相比，先期纳入的这三个行业，工艺流程相对简单，基于产品的强度基准数据可得，具有一定的可比性，且准确度较高。另外，这几个行业目前也面临较为迫切的国际贸易壁垒压力。综合考虑这些因素，钢铁、水泥、电解铝这三个行业先期纳入碳市场，说明基础条件较为成熟，这也符合当前的普遍判断。

CST：本轮扩容会给控排企业带来哪些直接影响？ 如何在扎实推进全国碳市场建设的同时，保障企业的发展，实现在保护中发展、在发展中保护？ 

王克：纳入碳市场后，控排企业的碳排放量受到管控，超出配额的部分需要在市场上购买，将直接增加部分企业的运营成本。为了满足碳市场的管控要求， 企业需要加快绿色低碳转型的步伐，优化生产工业， 减少碳排放。企业还需要建立完善的碳排放数据监测、报告和核查体系，确保数据的准确性和透明度，满足合规要求。碳市场使得高排放企业间的相对优势发生变化，排放效率高的企业能够从碳市场中通过出售配额获得补贴，而排放效率低的企业则面临更大的压力， 市场竞争格局将发生重要变化。

碳市场其实是倒逼企业通过工艺升级和技术创新， 提高生产效率和能源利用效率。不仅降低单位产品碳排放强度，也是企业转型升级的重要推力。而为了满足碳排放履约要求，企业梳理工艺流程，建立碳排放管理体系，加强碳排放数据管理，也是管理精细化的重要表现。更重要的事，纳入碳市场，使得创新能力强、技术水平高、工业优化程度高、管理绩效高的企业，能够合理利用碳市场机制，出售盈余配额，更高的碳排放效率转化为竞争优势，整体上有利于行业的绿色低碳转型，实现在保护中发展、在发展中保护。

CST：如何在强调企业应对排放责任同时，强化低碳转型的市场化激励机制，保障企业因减排而得到收益？

王克：在强调企业应对排放责任的同时，强化低碳转型的市场化激励机制，保障企业因减排而得到收益，主要是需要进一步完善碳市场配额分配机制以及价格机制。合理的配额分配体制使得企业碳配额盈余情况和企业技术水平和效率挂钩，先进企业获益。而合理的定价机制，确保碳价格能够真实反映碳排放的边际成本，更高效率企业可以通过进一步提高效率， 减少排放，进而增加碳排放盈余，从而获得经济回报。

CST：随着欧盟CBAM 进入过渡阶段，电解铝、钢铁等行业即将面临欧盟碳关税的压力。该如何看待和解决中国碳市场与CBAM 等机制的兼容问题？

王克：碳市场政策设计层面，需要提前做好规划和协调，确保中国碳市场的规则设计既符合本国发展实际，又与国际主流标准保持一致性。 这次的扩容工作方案提出将重点行业的直接排放纳入碳市场，而不考虑电力消耗带来的间接排放，一方面是避免和电力行业重复计算，另外一方面也是考虑国际接轨，口径和范围和欧盟碳市场基本一致，体现了国际接轨和兼容性的考量。

但是应该看到，欧盟CBAM 对中国相关行业总体影响有限。而中国碳市场的发展目标，是为了推动中国国内相关行业以更低成本，更高效率实现既定减排目标，并发挥碳价格的引导作用，推动绿色技术创新与绿色低碳转型。因此，碳市场的发展，仍然是结合自身发展阶段、减排目标、行业企业特征、边际减排成本等因素，建立关于碳价的合理预期，短期内不太可能实现跟欧盟碳价的全面接轨。因此，看待中国碳市场与CBAM 等机制的兼容问题，一方面在底层数据层面，包括排放口径，MRV 规则，排放系数等方面参考国际经验，考虑国际接轨，提前做一些兼容性考虑， 另外一方面短期内不追求碳价的接轨，在配额分配， 价格引导与调控等方面，需要结合中国自身阶段性减排目标要求，做出有针对性的政策设计。

CST：关于中国碳市场未来的发展，您还有什么其他建议？ 

王克：随着国务院条例正式出台，以及碳市场扩容正式启动，碳市场的制度基础基本完备，需要考虑进一步发展与完善的问题。按照到2035 年建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场这一目标， 建议出台一个碳市场未来发展的一个顶层设计文件， 提出碳市场未来分阶段目标，包括未来碳市场进一步扩容的时间表、路线图，配额分配方法的变化，碳市场总量目标如何与国家碳排放总量目标挂钩等，这样有利于行业企业形成更为稳定的市场预期并提前谋划做好准备。 

第一，要进一步实现各行业碳排放核算、报告、核查等相关技术标准的统一，解决不同行业之间目前存在的一些差异，构建统一的MRV 体系，体现各行业之间的公平性。第二，要加强核查机构的资质管理， 实现全国层面上的标准统一，避免不同核查机构在不同省份之间核查标准的不统一。第三，需要考虑不同行业之间的配额公平性问题，形成一个跨各个控排行业的统一的全国碳市场。第四，建立与达峰进程相匹配的更严格的总量管理，逐步引入配额的有偿分配。第五，推出更多交易品种，开放更多交易主体，尝试质押、期权、期货等金融衍生品，更好体现碳市场的价格发现功能。