惠州市律师协会监事会工作实践及思考

      在我国，首先是在地方律师协会设立监事会，如广东省律师协会和惠州市律师协会分别于2006年11月和2012年12月设置监事会，而中华全国律师协会于2021年10月才设立监事会，2021年12月28日第十届全国律协监事会第二次会议审议通过《中华全国律师协会监事会工作规则（试行）》。可见，我国律师协会监事会制度的创立走了一条从地方到全国的路径，并在摸索和实践中不断发展、完善。但《中华人民共和国律师法》还没有关于“监事会”的任何规定，在律师协会中设立“监事会”，目前我国还没有法律的强制性规定。[1]为了加强律师协会的监督工作，发挥监事会制度的功能，有必要从理论和实践两个层面，对该制度进行研究。笔者结合惠州市律协的实践做法并借鉴外地律协的经验，对律师协会监事会的若干问题作些探讨。

     一、关于监事会的角色定位、监督依据和监督职责

     惠州市律师协会监事会于2012年12月设立，由三名监事组成，设总监事一名。目前是第三届（2021年12月成立），现有监事11名，其中监事长1名、副监事长3名。本届监事会成立伊始，经过全体监事的认真讨论，首先明确了本届监事会的角色定位、监督依据和监督职责。按照现代公共组织有效治理的原则，公共组织应设立决策、执行和监督机构，三者之间应达到相互制衡的约束结构，这是形成公共组织有效法人治理的结构基础。[2]律师协会作为行业自律性公共组织，应建立决策-执行-监督的治理结构，律师代表大会是律协的权力机构，对律师协会的重大事项作出决议并授权理事会予以细化和实施，理事会组建秘书处和委员会及其他机构负责律师代表大会决议的执行及律协章程相关职能的履行，监事会对理事会及相关机构和成员履职进行监督。我们认为，监事会是由律师代表大会选举产生、向律师代表大会负责的监督机构，是律协治理机制不可或缺的重要一环，是律协职能履行的监督者、全体会员权益和律师行业整体利益的维护者、收集会员民意的平台以及司法行政机关对律协工作进行监督的助手。监事会监督的主要依据是《惠州市律师协会章程》和《惠州市律师协会监事会工作规则》，以及律师管理的法律、法规、规章及司法行政机关的规范性文件和上级律协监事会的规则。监事会作为行业自律性组织的监督机构，应以是否符合律师行业的整体利益和会员的利益作出出发点和评判标准，审视监督对象的决议、行为的合法性、合规性（特别是与章程的符合性）以及可行性。监事会的监督职能主要体现在对监督对象履职的监察、督促（含督促任务落实和督促改正）上，力图通过监事会的监督工作激发律师协会的内生动力，与理事会形成工作合力，推动我市律师事业平稳健康发展。监事会要求全体监事的履职行为要做到三个立足：一是立足于律协职能的全面充分发挥，二是立足于将律协建成会员之家，三是立足于使律协成为联系党委政府的桥梁和纽带。监事会监督是协会内部监督，包括程序监督和实体监督两个方面。重点是实体监督，程序监督是为实体监督服务的。我们认为，实体监督主要包括政治正确性监督、合法合规监督和成效监督（包括绩效监督），我们要求全体监事在工作中把握实体监督的基本内涵，切实履行监事会的工作职责。

    二、正确认识和处理监事会与理事会的关系

    1.理事会与监事会是平行关系

    理事会与监事会均是由律师代表大会选举产生、向律师代表大会负责的机构，二者均是律师协会治理结构的核心环节。监事会不是理事会的附庸，二者只是职责不同，分工不同，理事会既是律师代表大会决议的执行机构，又是律师代表大会闭会期间的决策机构，而监事会是律师协会的监督机构。

     2.监事会与理事会是监督与被监督的关系

     根据律师协会章程的规定，监事会监督理事会遵守本会章程和律协各项规章制度的情况；监督理事会执行律师代表大会决议和决定的情况；监事会指派监事列席理事会会议，并在会上发表监督意见，由此可见，理事会与监事会是监督与被监督的关系。

      3.理事会与监事会是协同关系

     根据系统论的原理，结构决定功能，律协协会作为一个系统，理事会和监事会均是律协系统的构件，各自功能发挥如何，特别是相关机构能否发挥协同效应，直接影响系统功能能否达到最优。据此，惠州律协监事会提出监事会应与理事会、会长班子和执行实施部门形成工作合力，推动惠州律师事业的高质量发展。因此，理事会和监事会均应当以市律协章程和各项规章制度以及有关律师行业管理的法律、法规、规章、政策为依据各司其职，各尽其责，决不能搞内耗、更不能相互拆台，而应该协同推进律协各项工作。

      三、坚持制度先行，进一步完善监事会规章制度和相关规范

     监事会将制度建设放在首位。惠州市律师协会六届二次代表大会于2015年3月首次制定《惠州市律师协会监事会工作规则》，经过近十年的实施，已不能适应律师事业发展的需要，为此在2024年4月20日惠州市律师协会八届二次代表大会上通过了新修订的《惠州市律师协会监事会工作规则》，该工作规则主要是依据新修订的《广东省律师协会监事会工作规则》并结合本市监事会工作的实际作出修正，重点是明确监督范围和强化政治监督职责，并进一步完善监督方法。监事会于2023年初出台了《惠州市律师协会监事会列席会议工作指引》。为规范监事会工作的台账，监事会制定了《监事会履职登记表》和《监事会建议书》格式。通过明确监督依据和规范监督机制，使监事会工作进一步细化和规范化。

      四、优化组织结构和监督机制，完善监事会监督方式方法

     本届监事会提出，监事会要有全局观念，要树立致力于律协职能全面发挥的系统思维，坚持问题导向、过程导向和结果导向，以规章制度为依据，突出监督重点和监督成效，为促进律师事业高质量发展、增强律协会员的获得感以及律师协会对会员的凝聚力、贡献度积极发挥监事会的职能作用。为此我们提出并始终坚持建设性监督的理念，所谓建设性监督就是指监督应具有建设性，要讲求实效，不能流于形式，被动应付，为监督而监督。

     为更好地履行监事会的工作职责，监事会内部进行合理的工作分工，实现对理事会、会长办公会、会长、副会长、秘书长、秘书处、委员会履职监督的全覆盖。其中由监事长负责监事会全面工作，并对接理事会、会长、秘书处和秘书长，出席会长办公会、秘书处会议和其他各项重要的履职活动，其他三位副监事长及监事分成三个工作小组，分别对接相关副会长及其所分管的委员会，出席相关副会长主持的或其分管委员会召开的会议和其他各项重要的履职活动。

     在监督方式上，我们提出监事会要做到全面监督与重点监督相结合，一般事务监督与专项事务监督相结合、程序监督与实体监督相结合，过程监督与结果监督相结合，事前监督与事中、事后监督相结合。我们特别提出将事前监督作为优化监督的一种工作方式，在理事会、会长办公会或委员会开会前、会中或会后提出建议，并提交《监事会建议书》，这一做法取得了良好的效果。比如：2022年1月10日，向会长办公会提出《市律协第三届监事会关于第八届律协工作委员会和专业委员会设置的建议方案》以及《对<惠州市律师工作委员会与专业委员会优化调整方案>的意见》；2022年11月14日就完善《惠州律师行业发展规划纲要（2022-2025）提出5条修改、补充意见；针对惠州律协理事会2023年工作计划，监事会在理事会会议召开前提了8条建议，全部得到采纳。2024年2月4日监事会对《2022年以来第八届惠州市律师协会理事会工作报告（审议稿）》提了10条意见建议，均得到采纳。2024年5月21日监事会就回应律协代表大会分组讨论意见、进一步落实市律协工作计划提出5点建议。我们认为，监事会不应代替理事会和律协执行机构的工作，但应该多多反映会员的心声和诉求，多提合理化建议，真正体现监督工作的建设性。

     惠州律协监事会提倡和鼓励监事在履行监督职能的同时，结合工作经验和专长对委员会和秘书处工作给予有益的指导，在一定程度上发挥律协智囊的功能。

     律师协会监事会是一项全新的制度，需要进一步探索和完善。新时代监事会监督工作要求全体监事进一步提高政治站位和履职能力，把握好监督的高度和边界，不断完善监督机制和监督方式方法，落实分解工作任务，责任到人，提高工作质效，切实做到监督到位，但不缺位、不越位、不错位，以有力、有效的监督助力律师事业的高质量发展。