[郭雪松等]“情景触发—任务驱动—组织重构”: 耦合视角下复合型灾害适应性治理的生成逻辑与实现路径

“情景触发—任务驱动—组织重构”：

耦合视角下复合型灾害适应性

治理的生成逻辑与实现路径

郭雪松  赵宇  王子爻

作者简介: [1]郭雪松，西安交通大学公共政策与管理学院副院长、教授；[2]赵宇，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生；[3]王子爻，西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生。

文章来源：《中国行政管理》2023年第12期，已在中国知网上线，感谢读者推荐。

发表时间：2023/12/25

版块分类：前沿文献（推送前知网下载量：1836）

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摘要：复合型灾害不断涌现、叠加，适应性治理成为当前应对此类复杂灾害场景的有效机制设置。本文通过构建耦合视角下的复合型灾害适应性治理分析框架，依托具体案例，采用社会网络分析方法，通过分析识别各时间切片下的灾害情景演化、应急任务生成与组织关系重构，探究情景、任务与组织耦合过程中的适应性治理生成逻辑。研究发现，差异化的应急任务目标、内容与阶段性灾情特征相匹配，组织间关系随着应急任务的生成与调整而变迁，进而有效反馈于情景，各组织角色位置则随情景变化而不断演化，呈现出动态适配特征。据此本文提出以“情景触发—任务驱动—组织重构”为核心内容的复合型灾害适应性治理机制实现路径。

关键词：复合型灾害;适应性治理;耦合;社会网络分析;

一、问题提出

伴随风险全球化进程不断加深，复合性已然成为当前自然灾害事件的基本特征，同时灾害与人类社会系统间的复杂耦合趋势亦愈发明显。[1]如何有效应对单一风险源可能引发的复合型灾害，对我国当前应急管理能力与适应性治理水平提出了更高要求。这就需要坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，[2]不断提升灾害应对能力。在现实层面，如何基于现有科层体制，充分发挥制度优势，实现复合型灾害适应性治理，成为当前理论与实践界亟待解决的重要问题。

面对日益频发的复合型灾害，以适应性治理改进计划性应对，是有效消解其中不确定性挑战的重要途径之一。[3]然而当前相关实践与学术研究中，适应性治理机制的探索尚未充分讨论灾害与人类社会系统间的复杂耦合趋势，同时缺少对于灾害情景和应急任务的关注。据此本文基于耦合视角构建复合型灾害适应性治理分析框架，聚焦如下问题展开研究：第一，复合型灾害事件中的灾害情景存在何种演化逻辑，由此形成何种类型的应急任务；第二，情景与组织间通过应急任务驱动形成何种耦合机理，在这一耦合关系下形成了怎样的组织适应性治理机制。分析过程中，本文以2022年6月至8月陕西省部分地区遭遇的复合型高温干旱灾害事件及其治理实践为例，通过挖掘灾害情景、应急任务与组织结构间的耦合演化关系，形成复合型灾害适应性治理生成逻辑与实现路径研究。以期为更好理解灾害适应性治理提供理论视角，同时有利于进一步探讨应急协同治理的发展与优化路径。

二、研究综述

复合型灾害源于灾害事件与外部系统间的相互耦合作用，可理解为极端事件与放大其影响的潜在条件相结合的灾害事件。[4]聚焦于复合型灾害情景的相关研究，学者们对其内部演化机理进行了系统性描述。[5][6]在生成原因方面，学者认为灾害影响与其互动机理复杂程度正相关，[7]同时灾害风险的不确定性日益增加并累积成为“灰犀牛”事件，极易与外部系统耦合诱发复合型灾害风险。[8]在演进路径方面，学者进一步提出致灾因子发生嵌套引发超出阈值的后果，由此产生非线性演化及螺旋式上升。[9]在此基础上，亦有学者讨论了造成情景演化差异的诸多要素，但在不同情境中其演化逻辑有所区别。[10][11]现有研究已从整体性治理[12]、包容性发展[13]等视角针对复合型灾害防治问题展开研究，但更多聚焦于灾害情景影响组织协同的单向路径，组织通过关系重构与调整，如何反馈至下一阶段灾害情景演化，并由此作用于后续组织协同应对，此类问题的相关研究有待补充。

复合型灾害的耦合性、跨域性等特征，使传统风险治理模式面临严峻挑战，[14]不仅会陷入“顾此失彼”的应对困境，还会削弱组织治理系统自身适应性和灵活性。[15]面对此类灾害，科层治理结构中自下而上的应对系统和指挥控制机制存在一定局限，由此学者从灾害响应中的组织关系出发，提出网络治理结构下的组织协同能够更加有效地应对外部灾害冲击。[16]同时在我国灾害治理情境中，网络结构的形成往往依赖于科层结构下的组织运行模式，因此危机情境下的组织适应性应对，其本质在于对灾害应对过程中的组织结构关系进行适应性重构与调整，即一个从科层治理结构向混合治理结构演化的进程。[17]就复合型灾害应对治理而言，灾害情景的多阶段演化促进了多维度应急任务的生成，组织由此实施应对与恢复行为，其核心为在应急任务的中介作用下，情景与组织间的系统耦合与复杂演化关系，可进一步将其概念化为适应性治理。与科层、网络等治理结构相比，适应性治理能够有效提高灾害应对过程中的组织协同治理效率，同时注重通过协作与学习来应对不确定性，有助于识别灾前和灾后治理能力之间的差距。[18]

当前学界关于灾害适应性治理的研究主要集中于以下两个视角：一是基于适应性治理的体制机制改进。学者基于案例对比分析，证明了适应性治理在提升地区气候变化应对能力方面的必要性和可行性，[19]并提出针对城市极端天气灾害，要确立适应性治理导向，加强结构韧性、机制弹性、行动网络和科技赋能等方面的改进。[20]同时普遍认为以“任务”为导向的适应性治理模式，能够有效化解社会矛盾，提高政府行政效率。[21]二是适应性治理中的组织关系网络构建。学者首先基于不同灾害情景，分析其适应性治理的内部结构，并以适应度的复杂性和动态性刻画应急管理决策情景中的不确定性，提出不同情景应采用不同治理结构。[22]在此基础上进行案例分析，发现不同类型的危机事件应急协同网络结构有所不同，并提出应急信息协同网络的演变历程存在适应性特征。[23]

综上可以发现，适应性治理是提高复合型灾害应对能力的有效途径，然而现有研究对于情景与组织间的耦合演化作用仍未能厘清。在复合型灾害情景研究方面，现有研究主要集中于灾害情景演化，未充分考虑情景演化背景下的组织关系重构问题，研究结果难以服务于灾害应对体制机制的完善与优化。在任务驱动下的适应性治理研究方面，现有研究虽关注到任务驱动对于应急管理组织协调的重要作用，但组织协同应对如何反馈于灾害情景演化，并由此形成怎样的适应性治理机制，尚未得到充分讨论。因此有必要从耦合演化的研究角度出发，针对复合型灾害事件的适应性治理实践展开研究，丰富完善灾害情景构建，分析应急任务集合，并进一步测度应急任务驱动下的组织适应性治理能力，提出优化路径与对策。

三、分析框架与研究设计

（一）分析框架与研究假设

复合型灾害演化相关研究揭示了灾害系统的情景变化规律，主要表现为各类情景之间的依赖与影响关系，[25]同时亦存在组织应对过程对灾害情景演化的影响。而风险情景中的组织适应性治理，则进一步反映了灾害情景与组织结构耦合背景下，政府基于信任与协作关系所重构并适应性调整的协调网络。[26][27]当前相关研究普遍关注于“边组建边应急”式的体制机制融合过程，因此更需要从系统耦合演化的角度，思考灾害情景演化与治理结构调整的内在交互机制。在复合型灾害治理研究中，分析灾害情景本身的同时，需关注时间推移状态下的情景与组织变化，一方面由于灾害不同使得情景具有特质性，另一方面组织治理过程与灾情本身亦存在“重叠”，使得情景与组织间存在相互影响关系。据此本文融合复合型灾害应对过程中的情景、任务、组织三类要素开展适应性治理机制研究，旨在通过情景与组织间的耦合机理分析，消解复合型灾害事件中的复杂演化关系，提升灾害应对过程中的适应性治理水平。基于耦合理论，本文构建了耦合视角下的复合型灾害适应性治理分析框架，如图1所示，强调复合型灾害中的灾害情景演化、应急任务生成与组织关系重构，并梳理归纳情景与任务、组织关系层面的灾害适应性治理机制。

为进一步对上述分析框架进行阐释，本文分别从情景与任务、组织应对两个层面出发，提出复合型灾害适应性治理能力提升的四个研究假设：

图1 耦合视角下复合型灾害

适应性治理分析框架图

资料来源：作者自制。

在情景与任务层面，由于灾害形成的风险因素层出不穷、难以预测，并造成超出特定时空边界的影响，现实灾害治理的任务内涵已经超出了传统灾害治理模式下形成的制度、标准、计划。[28]因此随着灾害情景的动态演化，应急处置与风险防控的目标重要性逐渐出现差异，每一阶段的应急任务内容和关键程度不断变化，从而实现灾情的有效应对与控制。在我国，省、市、区级行政主体各司其职，按照层级和职能管理权限对灾害治理事务进行控制与管理，因此具体任务的参与组织也具有严格的等级划分、明确的职能分工等属性要求，使组织与任务之间形成了具有一定规律的对应关系。基于此本文从情景与任务层面提出以下研究假设：

研究假设一：各灾害阶段形成的应急任务存在差异，并与阶段性灾害情景特征相匹配。

研究假设二：参与组织根据权责分配与职能分工执行应急任务，情景、任务与组织之间存在强对应关系，且有利于提高灾害治理的针对性与专业性。

在组织应对层面，灾害治理所需信息及资源分散于不同政府机构中，多数组织服从于某一主要负责部门，该部门对应急任务的执行进行指挥协调并做出针对性的应急决策安排，进而传递给多个任务交叉或相同的下级组织，由此形成灾害治理中的组织关系构建。[29]灾害情景与组织结构耦合演化过程中，为完成阶段性应急任务、实现差异性治理目标，大量不同属性特征的组织根据治理需求进入或退出应急管理子系统，实现了应急协同治理网络结构的适应性重构。同时灾情特征与任务内容的阶段性差异决定了主要参与组织也需要进行适应性调整，例如面对灾情，政府领导部门不断与其他政府部门、企业、媒体等组织发生互动，在灾害治理的全过程中发挥着不可替代的重要作用，而其他组织主要负责配合相关任务的执行，随灾情阶段性特征发生适应性调整。基于此本文从组织应对层面提出以下研究假设：

研究假设三：面对应急任务差异，组织关系在不同耦合阶段形成适应性重构与调整，在耦合前期随灾情复杂程度增加而更加紧密，后期则呈现稀疏的演化趋势。

研究假设四：不同阶段的关键参与组织发生动态变化，实现了与灾害情景和即时任务需求的适应性匹配。

（二）研究设计与方法

本文以2022年陕西省复合型高温干旱灾害为研究案例，根据陕西省气象局发布的气温、降水等气象指标，此次复合型灾害首次高温过程发生于6月3日前后，此时部分地区出现旱情，期间臭氧污染、火灾、生产事故等次生灾害不断发生。最后一次高温过程发生于8月1日至24日，其高温综合强度为1961年以来历史最强，同时与旱情、臭氧污染、火灾、生产事故等多重灾害耦合。可以看出，此次灾害具备了典型的复合型特征，在灾情发展过程中存在着风险因素的高度不确定性，因此本文重点对2022年6月1日至8月31日期间的灾情信息与组织协同治理信息进行收集分析，具体以“高温”“干旱”“灾害”“应急”“治理”等为关键词进行数据收集。数据主要来源于：第一，政府部门文件，包括气象灾害综合预案、抗旱预案、突发事件应急预案以及相关部门发布的通知、通告等公文内容。第二，新闻发布会、官方微信、微博等灾情变化报道，并补充新华网等媒体关于灾情演化与治理的数据资料。

根据数据来源进一步开展数据获取与处理工作，主要包括：第一，针对政府官网、媒体官网以及微博等进行数据爬取，对于不适合爬取的新媒体平台采用人工搜集的方法获取数据。第二，对数据进行去重，通过人工审核对重复性的文本数据进行删除。第三，部分信息发布时间存在一定滞后性，为方便后期划分时间阶段进行数据分析，人工修改数据对应时间点并删除时间不符合的数据，最终获得759条数据。第四，将预处理后的数据进行汇总整理，记录关键内容、主要参与组织与关键时间节点。

本文选用社会网络分析方法开展研究，这一方法主要用于分析社会网络中存在的关系结构及其属性，可对组织关系和结构进行精确的量化分析，从而为研究假设的检验提供量化分析工具，建立宏观和微观之间的桥梁。[30][31]基于灾害治理中的情景、任务、组织类文本数据，在对整体事件进行时间切片划分的基础上，本文构建不同阶段适应性治理网络结构的应急任务-参与组织2-模隶属网络，从网络整体结构、“任务-组织”关系、组织位置角色等层面进行测度，梳理灾害情景下组织适应性治理关系的重构与调整。

四、分析结果与讨论

（一）灾害情景演化与应急任务识别

按照日期整理所收集文本数据，发现文本数据量的变化趋势与气温指标变化趋势存在高度一致性，在一定程度体现了灾情应对中组织协同关系的演化过程。结合灾情演化趋势及文本数据分布，具体将灾害事件历时的92天划分为7个阶段的时间切片，分别为：第一，6月1日至12日的应急准备阶段；第二，6月13日至6月25日的初次应急响应阶段；第三，6月26日至7月2日的短暂恢复阶段；第四，7月3日至7月15日的二次应急响应阶段；第五，7月16日至7月31日的阶段性恢复阶段；第六，8月1日至24日的三次应急响应阶段；第七，8月25日至8月31日的灾后恢复阶段。同时基于对灾情时空分布情况的梳理，参考灾害相关指标以及灾害造成的损失后果，采用灾害链的方式对此次复合型高温干旱灾情演化的全过程进行梳理，如图2所示。

可以看出，本次灾害事件演化经历了由潜伏、显现、有所缓解，到全面暴发和二次缓解，以及三次暴发和减弱衰退的过程，灾害子系统复杂性不断提升直至暴发阶段达到顶峰。不仅灾害事件种类更加复杂，损失后果也更为严重，而减弱阶段中呈现出灾害种类减少或影响减弱的趋势，即为及时处置前期灾害并做好后期灾害治理准备的重要窗口期。同时灾害情景多样性，亦进一步导致多维度应急任务以及复杂组织协同关系的出现。

在灾害情景演化基础上，进一步从风险预防与应急处置两方面，分析各灾种应急任务，得到复合型高温干旱灾害应急任务汇总，如表1所示。参考《陕西省气象局气象灾害应急预案》中高温、干旱的应急响应任务内容，结合收集的数据信息，发现本案例中相关部门针对高温和干旱采取综合应对方式，因此将高温、干旱灾害的应急处置合并处理。通过数据分析发现中暑晕厥、溺水伤亡事件的应急处置方式与责任主体部门基本一致，因此对两类突发事件的应急处置任务合并处理。

表1 复合型高温干旱灾害应急任务表

资料来源：作者自制。

（二）“任务-组织”关系适应性演化测度与分析

基于上文灾害情景演化及应急任务识别，进一步通过构建应急任务-参与组织2-模隶属网络，在呈现网络拓扑结构的基础上分析各阶段网络演化情况，代表响应、恢复两类阶段的应急任务-参与组织隶属网络拓扑图如图3所示。1图中圆形代表参与组织，矩形代表应急任务，节点的度数中心度越大，对应面积越大，代表该组织或任务在该阶段越重要，节点之间连线越粗，代表对应组织参与任务的次数越多。

图2 灾害情景演化示意图

资料来源：作者自制。

图3 应急任务-参与组织隶属

网络拓扑图示例（T2阶段与T7阶段）   

资料来源：作者自制。

在T1至T3的第一阶段灾情演化中，根据灾情空间分布，在执行各类灾害风险预防任务的基础上，干旱影响地区的相关责任部门针对性执行了水资源保障任务，高温影响地区则针对性执行了气象灾害应急处置类任务，同时非政府组织在新闻报道、疾病风险科普以及电力保障任务中发挥着重要作用。对比T1阶段部门层级分布情况，T2阶段大部分任务的执行主体进一步下沉，深入基层开展灾情应对和风险预防工作。T3阶段，全省大部分地区积极执行气象灾害应急处置任务，针对严重水资源短缺加强保障力度，同时着重加强生产事故风险防控。相关生产企业、社区等主体积极参与生产事故、火灾的风险防控任务，与政府部门形成治理合力。相比于第一阶段，T4至T5、T6至T7阶段的两次灾情，灾害程度更为严峻，情景演化更为迅速，各项任务的参与组织数量大大增加，生产事故风险防控、疾病风险科普以及分级响应、水资源保障等任务均动员了相关企业、社会组织以及基层志愿者群体，政府各级相关部门分级响应，共同进行灾害治理。同时在代表灾后恢复的T5和T7阶段，亦在前期基础上动员了其他多元主体，发挥各类主体优势，聚焦于电力保障、人文关怀等专项任务。

由此回应于研究假设2，根据不同阶段隶属网拓扑图可以看出，应急任务与组织之间具有规律性对应关系，具体某一项任务的参与组织构成随着灾情演化不断发生适应性调整，包括组织数量、层级以及类别等，反映了任务与组织间关系的动态性与复杂性。同时组织与任务之间存在一定关联，大部分组织遵循权责分配与职能分工，仅参与一至两项应急任务，凸显了治理结构的科层体制体征，在此基础上形成了组织间网络合作关系的动态调整，有利于灾害治理针对性和专业性的提升。

随着灾情演化，应急任务-参与组织隶属网络拓扑图的紧密程度呈现出三次上升与下降规律，而任务复杂程度有两次上升与下降趋势，并且各阶段任务的数量和内容均存在差异性，与阶段性灾情相匹配。为进一步说明应急任务的适应性调整，本文基于应急任务-参与组织2-模网的相对度数中心度，提取各阶段关键应急任务，2发现灾害情景演化各阶段与全过程所对应的关键任务及其执行优先级存在一定差异。全过程中的关键任务包括分级响应、应急准备、水资源保障、农业技术服务等应急处置型任务，以及生产事故风险防控、火灾风险防控以及中暑等疾病科普等风险预防型任务，且应急处置类任务更为关键。但在各阶段的关键任务内容中，T2、T3、T4和T6阶段应急处置类关键任务更多，任务优先级与阶段性灾害情景紧密联系，例如T4和T6阶段高温、干旱复合灾情严重，对应的分级响应任务成为最重要的应急任务。其他阶段应急处置压力较小，风险预防类任务的数量以及优先级出现多于且高于应急处置类任务的情况，并且同一种灾害的风险预防型任务中，风险防控任务往往比风险科普任务更关键。由此回应于研究假设1，网络拓扑图复杂程度随灾情呈现波动性变化，应急任务的类型构成、具体内容、优先程度与灾情特征相匹配。

（三）组织网络结构和关系适应性演化测度与分析

进一步对各个阶段以及全过程组织关系网络的各项指标进行统计，如表2所示。

表2 复合型高温干旱灾害组织网络结构指标

资料来源：作者自制。

首先，在整个灾害治理过程中，每个组织节点平均与其他6.97个组织发生协同关系，各阶段平均度呈现先增加后减少、再增加再减少的变化趋势。其次，全过程组织关系网络密度趋近于0，说明整体网络较松散，网络对于其中参与主体的态度、行为产生的影响较小，这可能与科层体制背景下的应急管理模式有关，行政和职能壁垒使大部分组织难以基于自愿和信任开展合作。同时各阶段的网络密度整体呈现锯齿状下降的趋势，主要是由于参与组织数量大幅度增加导致网络密度减小，这一趋势也说明前期灾情信息的搜集、传播与交流有利于灾情信息透明化，使应急管理子系统对灾情的认识更加全面、客观。表2中全过程及各阶段网络的平均路径，说明组织之间的协作沟通存在较大的障碍和限制，各阶段网络平均路径不断波动，整体呈现先增长后缩短的趋势，即随着灾害协同治理实践的推进，组织协同治理经验的提高增强了组织之间的互动能力，治理所需信息、资源的传播日益便利、迅速。另外网络凝聚力数据反映了组织之间关系不均衡，组织地位不平等，网络中的权力、信息与资源较为集中，易受个别点的影响，并存在明显的分派结构。

基于以上分析，在T1至T3阶段，随着灾情从潜伏、显现发展至缓解阶段，灾害子系统的复杂性、不确定性的提升推动应急管理子系统迅速发展，网络紧密程度不断上升，各组织开始积极调配资源，协同完成应急任务，发挥组织互补优势，使灾害治理所需资源、信息以网络方式流动到达对应组织。随着灾害进一步演化，灾害治理系统演化至新的平衡阶段，前期的组织关系重构提高了应急管理子系统的灾害治理效率，各组织所需信息、资源可以通过更直接高效的方式获得，即使组织间联系呈现越来越稀疏的趋势，各组织依旧能较好执行各项任务、实现治理目标。因此，灾害治理过程中虽然形成了组织间应急协同网络，但受组织行政、职能壁垒限制，组织间关系网络呈现较为松散、沟通障碍较多、凝聚力较低，不同阶段网络结构特征与灾情特征对应。由此回应于研究假设3，耦合演化过程中组织关系网络结构不断发生动态变化，实现与外部灾害情景的动态适应，随着灾害治理效率的提升和耦合演化进入新平衡阶段，组织关系网络逐渐稀疏化。

（四）组织角色地位适应性演化测度与分析

基于上文分析，参与组织的多样化为灾害治理提供了资源和信息的便利，但科层网络结构无形中增加了组织间协同的难度，因此需要进一步通过组织角色与位置的研究，识别发挥支配作用的核心组织，分析其适应性演化情况，以提高协同应急网络的效率。对比各阶段度数中心度排名前20的参与组织，发现陕西省应急管理厅（图中节点为SXYJ）是在全过程中最为核心的部门，不仅在灾情显现暴发阶段承担了会商研判、综合协调与应急响应等任务，还在灾情缓解衰减阶段承担了风险防控与科普宣传等任务，因此在T2至T6阶段度数中心度排名第一，其他阶段也位于前五名。陕西省农业农村厅（图中节点为SXNC）、陕西省水利厅（图中节点为SXSL）、陕西省气象局（图中节点为SXQX）以及陕西省防汛抗旱指挥部（图中节点为SXFX）也扮演着较为重要的角色，特别是在T2至T6阶段，高温灾害反复导致灾情迅速恶化时，省防指牵头抓总，积极组织、协调、指导、监督，加强部门横向联合，组织应急、水利、气象等部门领导和专家会商研判，定期通报灾情发展和灾害治理工作情况。陕西日报（图中节点为SXRB）作为中共陕西省委机关刊物，在政府部门公开灾情信息、总结工作情况以及科普宣传提高群众风险意识等方面扮演着重要的媒介角色，因此在多个阶段也具有较高的度数中心度。

可以看出在灾害治理过程中，不同阶段的重要参与组织存在较大差异，不断有新的组织在网络中发挥重要作用，与现有相关研究结论较为契合。[32]在此基础上，原有关键组织失去先前重要地位，且同一参与主体在不同阶段的重要程度随着灾情变化不断发生适应性调整。由此回应于研究假设4，为了适应不同阶段的灾情特征和任务需求，大量多元化主体响应号召进入或退出灾害治理体系，并且不同阶段的关键参与组织的层级、职能、性质、区域等属性都在不断发生适应性改变。

（五）适应性治理机制的实现路径

以上研究发现，不同灾害情景下各层级职能部门表现出了差异化的关系重构与调整，从灾害情景与组织结构间的耦合演化角度来看，灾情应对措施只是应急响应过程中的表象行为，适应性治理才是内在逻辑，具体表现为“情景触发—任务驱动—组织重构”这一路径，具体如图4所示。

首先，灾害情景演化与应急任务生成。在灾害情景演化的内部结构中，各类自然与人为、主观与客观、常规与意外风险要素相互叠加、耦合、嵌套，导致灾情螺旋式上升形成时空尺度的复合体。以本文所研究的陕西省复合型高温干旱灾害为例，灾害子系统多重要素复杂交互，高温、干旱灾害加之其他灾害、突发事件共同构成灾害情景，其具体的演化过程受外部气象条件影响具有波动性规律，经历了由潜伏、显现到减弱，随后两次暴发直至衰退的过程，不同阶段的灾害情景具有差异性和独特性，并造成了多维度、跨界性和区域化的灾害后果。由此形成需要政府部门予以应对的相关应急任务，同时随着各阶段灾情不断演化造成差异化治理需求，任务的具体内容、类型占比与优先程度也在不断调整，由此实现了耦合演化过程中应急任务的生成与传递。

其次，应急任务驱动下的组织关系重构。在应急任务的驱动下，相关政策需求进一步传导至职能部门，原有科层体制下的治理结构被进一步混合化重构。具体于某一项应急任务，随着灾情演化其参与组织在数量、层级以及类别上也都有所不同，同时在组织类别方面，同一项应急任务在不同阶段的参与组织类别也不断变化，反映了应急任务与参与组织之间关系的动态性与复杂性。同时，各个阶段组织关系网络的动态变化证明了混合网络结构的适应性重构能力：一方面，组织网络整体结构不断变化调整，实现了与灾害演化过程的对应，灾情逐渐复杂化时网络结构逐渐变得紧密，而随着灾害协同治理效率的提高、组织灾害治理能力的增强以及灾害信息的明朗化，跨组织的任务执行进一步减少。另一方面，不同阶段灾情特征决定了任务内容，进一步决定了参与协同治理的组织性质、级别与职能，并随着各阶段任务内容和优先级的调整，实现关键组织层级、职能、性质、区域等方面的调整。在此基础上形成适应性治理策略，并通过应急任务反馈的方式，进一步作用于下一阶段的灾害情景演化。

图4 复合型灾害适应性

治理机制实现路径示意图

资料来源：作者自制。

五、结语

以耦合演化过程中的复合型灾害适应性治理机制为核心议题，本文针对灾害应急协同治理结构特征，从情景与任务、组织应对两个层面提出研究假设。利用社会网络分析方法对复合型高温干旱灾害事件的应急协同治理实践进行研究，一方面分析总结灾害情景的内部结构、演化过程以及本质特征，另一方面从耦合视角考察应急任务-参与组织网络的适应性重构与调整过程，由此形成相关研究结论：

如前文中的实现路径所述，在情景与任务层面，随着各阶段灾情不断演化造成差异化治理需求，任务具体内容、类型占比与优先程度亦不断调整，实现耦合过程中应急任务内容的适应性演化。同时组织与任务间存在一定的对应关系，灾情对应职能、职级、性质与分布区域的组织参与治理，有利于灾害治理针对性和专业性的提升。在组织应对层面，应急任务的动态性调整驱动参与组织构成和组织合作关系的适应性调整，且不同阶段的灾情特征与任务差异性较大。参与协同治理的组织性质、级别与职能发生适应性改变，起到关键作用、位于重要位置的组织亦不断进行动态调整，同时各类型组织在不同时间阶段的角色位置不断变化，实现了与灾害情景和应急任务需求的动态适应匹配。

根据前述研究结论，在未来灾害治理实践中，灾害情景层面，决策部门需进一步提升综合研判工作的专业性和科学性，根据灾害事件的生命周期发展规律，构建灾害情景的剖析演化机制，识别灾害治理关键节点，把握窗口期进行灾情控制，并关注灾害情景演化可能生成的多维度应急任务。应急任务层面，需针对不同演化阶段灾情特征精准施策，根据灾情发展方向主动调整参与主体和应对任务，实现合理匹配和精细治理。同时在相关应急预案修订与完善中，应进一步总结各类型复合型灾害中的可能存在不确定性风险，并通过组织关系的适应性调整，提升应急预案的计划性准备。组织结构层面，应以提升适应性为中心，通过灾害应对中的组织关系重构，进一步完善优化科层体制背景下的部门协同治理结构，广泛引入多元主体，并充分给予其施展专业性治理措施的空间，更好落实差异化任务的执行，以期实现对灾情有效控制、推动经济社会的平稳恢复。

本文形成了针对复合型灾害适应性治理的分析框架与理论实现路径，并以陕西省复合型高温干旱灾害的演化与应对实践为分析案例，对上述理论分析进行了有效验证。然而单个案例难以有效反应复合型灾害中的多维度不确定性，因此所形成的逻辑与路径，仍需要在更多的灾害应对场景中进行应用与完善。同时如何基于多样本的数据，进一步检验和挖掘适应性治理机制的系统理论，是另一个需要进一步研究的问题。

参考文献和注释

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（本文编排：学君）