高虎 何则
中国宏观经济研究院能源研究所
能源是经济社会发展的重要物质基础和动力源泉。能源规划是指导能源行业发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。2024年11月8日，十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》），这是我国能源领域首部基础性、统领性法律。《能源法》首次从法律层面明确了能源规划体系和工作机制，为全国和各地开展能源规划工作提供了法律遵循。
一、我国开展能源规划具有扎实工作基础
能源规划是国民经济和社会发展规划体系中不可或缺的组成部分。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）明确提出要编制能源发展规划，并将其作为国民经济和社会发展规划的重要专项规划。国家和地方每5年编制实施一系列能源发展规划，在能源规划工作上积累了丰富实践经验。如，在综合能源规划方面，国家编制实施了能源发展“十一五”“十二五”“十三五”规划及《“十四五”现代能源体系规划》；在分领域方面，国家编制发布了煤炭、石油、天然气、可再生能源等行业五年发展规划；在更为细分领域，还编制了水电、风电、太阳能发电、生物质能等五年发展规划。此外，对一些处于成长期的新兴行业或建设周期较长的产业还编制了中长期发展规划，包括可再生能源、核电、抽水蓄能、氢能产业发展等中长期规划，稳定了这些行业长期发展的社会预期。在地方能源发展规划方面，各省区每五年也都编制了综合能源及符合自身资源禀赋特征的分领域能源发展规划。此外，一些地级市政府也编制了地方能源发展规划，指导本地具有优势的能源行业发展。
在多年规划工作实践基础上，我国出台了一系列能源规划管理政策，如《省级能源发展规划管理办法》（国能规划〔2016〕46号）、《能源规划管理办法》（国能发规划〔2019〕87号）等，逐步确立了国家级综合能源规划、国家级分领域能源规划和区域能源规划、地方能源发展规划等多层级能源规划体系和管理体系。将能源规划实施、管理有关规定及行之有效的经验做法以法律形式固定下来，更有利于推动能源规划统筹政府和市场、当前和长远、全面和重点、整体和局部的关系，发挥规划对能源发展的引领、指导和规范作用，推动能源行业高质量发展。
二、新时期加强能源规划指导能源发展具有重要意义
当前，我国生态文明建设迈入以降碳为重点战略方向的新阶段，能源既是推动和保障社会进步的重要动力，也是实现双碳目标的主战场，需要进一步强化能源规划的“指挥棒”作用。通过制定能源规划，对能源行业发展方向加以引领、产业布局加以指导、市场行为加以规范，有助于克服能源市场本身运行的盲目性。
首先，能源行业自身复杂特点决定了需要发挥能源规划的统筹协调作用。一方面，能源行业技术种类多、上下游产业链长，既包括煤炭、石油、天然气、水电、风电、太阳能发电及核电等能源生产，还包括输电网络、油气管网、热力管网、LNG接收站设施、储油储气库、加油加气站等中间储、输、运环节，也包括煤电、煤化工、石油化工、热力站等中间加工转化部门，在终端还包括各类用电、用气、用热部门。因而，能源产、供、储、销、用各个环节都要在规划中加以统筹，做好能源产业链上下游、能源品种之间、各地区之间的优化协调。另一方面，很多能源项目是大型工程、民生工程，如大型水电站、核电站、输电输油输气网络等，项目建设周期长，从建设启动到投运都需要很多年，到全部投产可能要超过10年，运行生命期更是长达几十年；在如此长的时间范围内，更加需要在能源规划指导下做好能源工程内外部之间的合理衔接，确保能源项目的顺利建设及平稳运行。
其次，我国能源转型所处阶段决定了必须持续发挥能源规划的战略指导作用。我国是全球最大的能源生产和消费国，煤炭在能源结构中占据较大比重。但经过几十年的能源转型努力，我国煤炭消费占比已从最高峰的73%降至2023年底的55.3%，天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源占能源消费量比重提升至26.4%，清洁能源发电装机占比达到58.2%、发电量占比达到39.7%，能源结构明显改善。从“十四五”开始，我国已进入到清洁能源成为能源消费增量主体的新阶段，能源转型也进入到以降碳为主要方向的新时期。国家提出双碳目标后，在清洁能源对传统能源进行替代的过渡阶段，容易发生能源安全风险。一是，具有波动性特点的清洁能源比重提升，会对能源安全稳定运行提出更高要求；二是，传统能源起着重要安全兜底保障作用，在向低碳转型、功能定位转变过程中，容易发生保障能力下降的风险；三是，近年来极端天气频发，不仅加剧新能源出力不确定性，也增加了能源负荷的变化强度，能源供需两端协调保障的难度愈发加大。在此背景下，更需从能源系统安全角度出发，强化能源规划工作，既做好新能源长期发展战略，也要指导传统能源做好兜底保障，确保能源安全有序转型。
第三，发展能源新质生产力更加需要发挥能源规划的创新引导作用。能源发展往往是推动人类社会进步的重要动力，从薪柴和火、到煤炭和蒸汽机，再到石油和内燃机，以及到电力和电力驱动机械，都是能源技术进步大幅提升社会生产力的重要体现。这反映了能源发展本身是技术推动、创新推动、能源装备发展推动的重要规律，同时也说明能源利用方式进步正是科技创新的重要动力源泉。当前，全球正如火如荼开展新一轮科技革命和产业变革，人工智能、新材料、高端装备制造等产业正深度影响社会发展进程，风电光伏、新型储能、绿色氢氨醇等众多新能源是这些新兴产业的重要代表，也是发展能源新质生产力的重点领域。在新发展阶段，必须发挥能源规划的引领作用，把创新作为能源发展的重要方向，加快推动能源技术变革、产业变革、模式变革，确保能源生产和消费革命的动力更加强劲、过程更为低碳。
三、《能源法》就强化能源规划工作做出系统部署
《能源法》明确了能源规划的作用和类型组成，规定了各级各类能源规划的编制主体、依据、要求和主要内容，并就规划的批准公布、评估修订等程序作出规定，确立了完善的能源规划管理制度。
一是明确了能源规划作用及组成。法律明确要求国家制定和完善能源规划，发挥能源规划对能源发展的引领、指导和规范作用。法律明确能源规划主要由“两级三类”组成，“两级”分别为国家级和省级，“三类”包括综合能源规划、分领域能源规划和区域能源规划。从层级看，国家级能源规划统领全国能源发展方向，省、自治区、直辖市能源规划要依据全国能源规划，对本行政区域内能源建设做出安排。从类型看，综合性能源规划对规划期内我国能源发展的总体方针、主要目标、重大生产力布局和任务举措等做出综合性部署。分领域能源规划主要对具体能源行业的发展目标、区域布局、重大项目等进行专项安排。区域能源规划主要对一定区域内的能源发展作出部署，统筹协调好跨省跨区能源产供储销体系建设及重大基础设施建设布局等工作。
二是明确了能源规划编制主体。针对综合规划、分领域规划、区域规划和省、自治区、直辖市规划等不同层级及类型的能源规划，法律分别明确了各自编制主体。首先，国务院能源主管部门会同国务院有关部门，负责编制全国综合能源规划以及煤炭、电力、油气和可再生能源等全国分领域能源规划。其次，针对区域规划具有跨行政区的特点，法律明确其编制主体是国务院能源主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府。第三，根据行政区的层级不同，地方能源规划的编制主体有所不同。其中，省、自治区、直辖市能源规划的编制主体是本级人民政府能源主管部门会同有关部门；设区的市和县级行政区能源规划的编制主体是本级人民政府。
三是提出了能源规划编制依据。法律针对能源规划类型和层级，明确了各自的编制依据，确保能源规划与其他规划以及各级各类能源规划之间的协调一致。首先，作为国民经济和社会发展规划的专项规划，全国综合能源规划应依据国民经济和社会发展规划编制；同时，考虑到规划衔接、“多规合一”和能源工程项目审批要求，法律明确全国综合能源规划应与国土空间规划等相关规划做好衔接。其次，全国分领域能源规划作为全国综合能源规划的重要支撑，要依据全国综合能源规划编制。第三，考虑到区域的多样性和差异性，区域能源规划要符合全国综合能源规划，并在与全国分领域能源规划衔接基础上，根据区域经济社会发展需要和能源资源禀赋情况、能源生产消费特点、生态环境保护要求等编制。此外，与编制主体相对应，根据行政层级不同，省、自治区、直辖市能源规划应依据全国综合能源规划、相关全国分领域能源规划和相关区域能源规划编制；设区的市级人民政府、县级人民政府需要编制能源规划的，按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定执行。
四是规定了能源规划编制要求和内容。首先，在编制要求方面，考虑到能源规划涉及领域宽、影响范围广、技术性强，在规划制定过程中需要遵循能源技术变迁、能源低碳转型和因地制宜发展等能源发展的客观规律；同时，能源规划要确保能源产供储销体系协调建设，做好上下游、内外部、中长期的统筹衔接。因此，法律明确，编制能源规划应当遵循能源发展规律，坚持统筹兼顾，强化科学论证。其次，在规划论证方面，法律要求组织编制能源规划的部门应当征求有关部门、相关企业和行业组织以及有关专家等方面的意见。一方面，要针对能源发展对促进经济社会发展的重要作用、能源生产力布局的合理性、重大能源项目的技术经济可行性及环境影响评价等进行充分论证；另一方面，能源工程涉及部门多、牵涉范围广，应充分考虑各利益相关方的意见，汇聚各方面力量开门编制规划。此外，在主要内容方面，法律明确要求能源规划应当明确规划期内能源发展的目标、主要任务、区域布局、重点项目、保障措施等内容，从而发挥能源规划对行业发展方向上的引导、布局上的优化以及重大项目开发时序上的安排等作用。
五是规定了能源规划的批准修订程序。法律明确了能源规划要经过审批后实施，并经评估后适时调整。首先，能源规划按照规定的权限和程序报经批准后实施，经批准的能源规划应当按照规定予以公布。其次，规划编制部门应当就能源规划实施情况组织开展评估，对规划目标完成情况、重点任务落实情况、重大工程项目实施情况等进行分析评估，及时发现规划执行中出现的相关问题，并分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。最后，根据评估结果，对确需调整的能源规划，除非国家另有规定，应当报经原批准机关同意；通过规划评估和调整，使得规划更好地适应经济社会发展的新形势和新要求。
（本文已获《国际石油经济》期刊录用）
