当代检察管理优化目标与路径

司法主体方面的管理  司法客体方面的管理  司法过程方面的管理

当代检察管理优化目标与路径

我国检察机关素来重视管理，多年来的检察改革，一以贯之的是加强对检察机关及其工作人员的各项管理。检察管理增强了检察机关的凝聚力和优良的工作作风，提高了办案人员的业务素质和工作效率，维护了司法的公正性与廉洁性。检察管理有多种模式，在检察改革中，对于怎样进行科学、合理的检察管理，检察机关也在不断探索。这样的探索过程是一个检验不同管理模式实际效果的过程，检察机关运用这些管理模式，形成了难得的实践经验。不同管理制度的实际应用，也让检察机关对管理模式选择的认识不断更新。

当前，全国检察机关业务运行态势总体良好，但是，也有一些检察机关和检察人员过于关注数据指标与考核排名，把工作着力点放在片面追求数据好看、排名靠前上。不当考核是出现这一现象的重要因素。由于各地经济社会发展情况不同，在全国范围内用一组指标、标准和数据来衡量与评价各地检察履职情况，不科学，不全面，更不合理，也不符合司法工作规律和检察工作规律。

有鉴于此，需要及时调整检察管理模式，去除不必要、不合理的考核指标。最高人民检察院最近提出新的检察管理思路并付诸实施，即把检察管理从简单的数据管理模式向一体抓好业务管理、案件管理、质量管理这“三个管理”转变。从注重形式化的数据统计与分析，向更贴近司法工作的实质公正进行转变，强调业务、案件和质量三个要素，这就把管理的指向定位为案件质量本身，触及检察管理的根本价值目标。

抓好业务管理，就是将检察管理聚焦到检察业务这一实质场域，突出检察管理在检察机关主责主业方面的实质针对性。在业务管理方式上，最高检提出：“检察业务管理绝不是简单的数据归集、数据分析，还包括办案流程监控、案件质量评查、司法责任制落实等诸多方面，根本目的都是要保障和促进高质效办案、公正司法。”

抓好案件管理，主要是对案件进行实体和程序方面的管理。实体管理侧重于维护良好的办案环境，防止案件办理受到外界干扰，也防止司法系统内对办案的违规违法干预，保障案件办理循着法律的轨道顺利推进。程序管理，主要是进行程序性管控，确保程序公正，避免办案超期和其他程序违法行为发生。

抓好质量管理，是针对司法的品质进行的管理。司法活动的公正性体现在个案的公正性上，通过对案件质量提出总体要求、设定具体标准，全面提升案件质量，包括保证事实认定、证据采择以及法律适用的正确性和程序的正当性，并通过一定方式对案件质量进行评查，及时纠正质量不高或存在其他问题的案件，并注重办案效率，既要有质的严格把关，也要有量的合理分配。

上述管理目标的达成，需要从司法主体、司法客体和司法过程三个方面入手，进行管理的方式调整和制度完善：

第一，司法主体方面的管理。检察管理应当有利于维护检察机关的司法主体性和积极性，有利于培养检察人员的工作主动性和责任心。具体包括如下方面：

检察管理应当从检察机关的宪法定位和司法属性及权力特性出发，突出检察机关自身主体性。作为国家的法律监督机关，检察机关具有宪法赋予的司法权的相对独立性，也有着与行政机关不同的司法属性，检察管理应当本着检察机关的司法属性进行模式选择和制度设计，强化检察机关的司法主体性。

检察机关要在法定范围内依法履职。检察机关是重要的司法主体，其职权属性具有积极的性质，积极履职是检察机关应有的权力行使状态。检察机关的积极履职，表现为随着国家与社会的发展，犯罪形势发生变化，时代对司法提出新要求，检察机关本着自身权力的积极属性应时而动。但是，检察机关的积极作为是在法律授权范围内发挥其主动性，法律的明确授权是履职的依据，就此而言，保证把法律规定的职责履行好，是检察管理的主要目标。

检察管理依托检察机关的组织结构，强化检察一体性，为加强检察机关的整体意识和凝聚力而发挥管理实效。检察机关上对下的检察管理，凭借检察机关的组织结构、司法属性等体制要素，发挥其功能作用，立足检察业务的重要性，体现为排除外界的非法干预，督促本院和下级院以检察机关的主体性将各项业务工作做好，将司法案件高质效办理好。上级院对下级院的检察管理，离不开数据的统计和分析，这就要求以数据真实为前提，使检察工作的研判建立在实事求是的基础之上，避免弄虚作假，也减少容易导致弄虚作假的指标控制和业绩比拼排名。

检察管理，除了对于检察机关的整体管理外，还有对检察人员的具体管理。对检察人员的管理，具有督促和引导作用，保证其依法履职。这种管理，需要围绕检察业务的能力提升和资源投入展开，通过对检察人员能力的培养和司法品格的淬炼，提升其专业水平、培养其优良品格；进行司法资源的合理分配，避免司法资源的浪费。

对于检察人员的管理，应当有利于培养其主动性和责任心，让其以自身动力而不仅仅是外在压力去完成好业务工作。检察业务、案件和质量的管理，都离不开对检察人员的有效管理。管理制度需要科学、合理设计，如何管理检察人员，有两种不同的思路：一种思路是将检察人员纳入集权体制，强调领导把关和集体决策，强化各种请示汇报制度，注重检察人员的纪律约束；另一种思路是在检察一体化原则的框架内，赋予检察官一定的办案自主性，让检察官在办案中有独立决定的权力空间。究竟选择权力上收还是权力下放，哪一种更有利于检察业务、案件和质量管理，是需要检察机关本着司法规律进行判断和选择的问题。不同管理制度的建构，意味着不同制度效果的取舍。按照结构与功能的对应关系，有什么样的结构就有什么样的功能，反过来，想要实现何种功能，就需要有与之相适应的结构安排。突出司法属性和检察业务规律，无疑是检察人员科学管理应有的方向。

在检察人员的管理制度中，司法责任制具有举足轻重的地位。我国检察机关已经设立了司法责任制，并对责任追究标准等进行了合理设定。最高检要求“全链条体系化完善司法责任的归属、落实、认定、追究机制，把‘落实和完善司法责任制’的要求具体化到每一个案件、每一个办案组织、每一名检察官”。在案件办理中贯彻好司法责任制，可以得到很好的检察管理效果。科学、合理设立司法责任制是重要的，而合理运用司法责任制则同样重要，滥用司法责任制无助于塑造检察人员独立的人格，因此，司法责任制需要配合检察人员的司法豁免权，避免“锄草伤苗”，在提升其责任意识的同时，培养其坚持原则和真理的担当意识。

第二，司法客体方面的管理。这主要体现为对于案件质量的评查。在诉讼中，司法的客体具体来说就是案件，对案件进行管理的可取方式是进行案件评查。案件评查主要是个案评查，特殊情况下也会有类案评查。个案评查和类案评查，都可以抽查的方式进行，有的类案评查是对某一类案件进行全覆盖评查，这种评查是基于特殊需要，并非案件评查的常态。对于案件办理的质量，案件评查大多属于事后评查，通常以随机抽查为主，但对于办案机关和办案人员来说仍有警醒作用，只有平时就注重案件质量，才能在评查中得到积极评价。抽查部分案件，即可领略办案机关和办案人员的办案质量，并作出适正的评价。案件评查还包括专项评查，如对于“捕后不诉”的案件、证据不足不起诉的案件、撤回起诉的案件、判决无罪的案件等，需要重点评查甚至全面复查，以达到发现和纠正错案、撤销错误决定、重新启动诉讼进程、总结经验教训等目的。案件评查可以细分为程序评查与实体评查，既应重视事实认定和证据审查判断等实体问题，也应重视程序正当性，及时发现和纠正程序不公正的问题。

第三，司法过程方面的管理。司法过程是一个动态过程，对案件的管理也不能局限于对静态结果的管理。这就需要对案件办理过程进行一定的程序监控和质量把控，实施动态管理，随时发现问题、随时加以解决，避免案件程序“带病”运行。

对案件办理过程的管理，有其特定范围。检察机关案件管理部门承担着对案件的流程管理职责，除了负责收案和分案外，还对案件办理的期限进行动态管理，对即将超期的及时发出预警，对已经超期的加以纠正等。不过，案件管理部门的工作并不能涵盖全部案件管理工作，上级院对下级院办理的案件、检察长和部门负责人对案件承办人办理的案件，也有着一定的管理职责。此外，控告申诉检察部门也能在当事人和其他人员申诉控诉之时了解案件办理过程中存在的问题，进行相应的信息核实和移交工作，形成检察管理的材料来源。

对司法过程的管理，需要将管理与实际办理案件进行界分，避免将检察管理这一介入案件的方式化为一种不当干预，要尊重司法的专业性，慎重对待办案人员的事实判断和证据分析，防止偏离事实认定、证据采择和法律适用的应有轨道，更要避免权力因素侵蚀司法公正。

需要指出的是，对案件的管理有其一定的范围，案件需要进入诉讼轨道进行办理。刑事诉讼程序中设有制约机制，如对不批准逮捕、不起诉的案件有复议复核制度加以制约，从而保障相关决定的合法性、公正性。因此，内部管理的目标有的本就可通过刑事诉讼程序达成，不能忽视司法程序内的制约作用。

（作者为清华大学法学院教授张建伟）