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【裁判要旨】上下班途中交通事故工伤构成要件要求“非本人主要责任”。该证明责任的基本承担主体是劳动者。在劳动者不能证明交通事故系“非本人主要责任”所致，公安机关交管部门及其他相关部门均无法证明系“非本人主要责任”所致时，劳动者应当承担不利后果，所受伤害不能认定为工伤。行政确认行政行为与行政处罚行政行为中行政主体的举证责任是不同的，行政确认行为作为依申请而发生的行政行为，并非行政主体行使公权力强行介入而对相对人发生不利后果的行为，不能要求行政主体对全部事实承担举证责任。
【案例索引】一审：（2014）龙新行初字第50号，二审：（2014）岩行终字第68号，再审：（2015）闽行申字第361号
【延伸思考】向春华：包括工伤认定，社会保障给付是依申请的行政行为，只有在相对人符合法定条件时才能给付。申请人必须对其符合申请资格、待遇享受条件承担基本的举证责任，行政主体基于其行政职责，可以对申请人主张的事实进行调查核实，亦即承担辅助举证责任。如果申请人不能证明其主张事实存在，行政主体调查后亦不能证明申请人主张事实存在，就必须拒绝申请人的主张。在该行政行为中，举证不能的后果应由申请人而非行政主体承担；行政主体应调查核实而非调查核实，实际上承担的是行政不作为的责任，行政主体存在不作为责任，并不能导致申请人举证不能时其诉求亦能成立。
【文章来源】《人民司法.案例》2016年第32期
【不同意见】刘万金：由于《工伤保险条例》并未将交通事故责任无法查清作为社会保险行政部门不予认定工伤或者拒绝受理的情形予以规定，根据该条例第十四条第（六）项，结合《道路交通安全法》第七十三条的规定，应当推定社会保险行政部门具有认定是否属于“非本人主要责任”的法定职责。
人力资源社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函[2011]339号）针对《工伤保险条例》第十四条第六项的规定如何理解和适用问题提出如下处理意见：“‘非本人主要责任’事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据。”笔者认为，该文件依法不具备法律效力：（1）从文件形式分析。339号文系上级行政机关对下级行政机关所发出的行政文件，不具备立法法所规定的法律文件的形式要件。（2）从法律性质分析。339号文系人力资源和社会保障部办公厅代表该部对《工伤保险条例》第十四条第（六）项所作的行政解释，而一般来说，“行政解释，对于人民及法院皆无拘束力，并非法源”。（3）从体系解释分析。339号文关于“非本人主要责任事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据”的规定，与《道路交通安全法》第七十三条、《工伤认定办法》第十一条的规定是不一致的。前者奉行的是消极接受主义（或者称“拿来主义”），后者体现的则是积极审查主义。（4）从立法目的分析。按照339号文的规定，在没有可以依据的交通事故责任认定书的情况下，社会保险行政部门不能作出工伤认定。这既没有法律依据，也不符合《劳动法》《工伤保险条例》关于“保护劳动者的合法权益”的立法精神。（5）从执法实践来看，在没有交通事故责任认定书的情况下予以认定工伤的案例是客观存在的。可以参阅的案例有：“交通事故责任不明时如何认定工伤”（载《人民法院报》2014年1月21日）；“交通事故责任无法确定人社部门不予认定工伤法院判决撤销不予认定工伤决定书”（载《人民法院报》2014年2月19日）。（载：《中国社会保障》2016年第5期）
【延伸阅读】
1.《江苏省高级人民法院公报》（2015）参阅案例15号：施建新诉南通市人社局不予认定工伤纠纷案
在道路交通事故一方逃逸，公安交通管理部门对交通事故责任未明确认定的情况下，社会保险行政部门应在调查核实的基础上，对交通事故是否属于非劳动者本人主要责任做出判断。
社会保险行政部门以交通事故认定书对交通事故责任无法认定为由，不予认定工伤的，人民法院不予支持。
2.江苏省盐城市亭湖区人民法院行政判决书（2015）亭行初字第00151号
裁判摘要：公安机关对潘佳丽发生的事故未出具交通事故责任认定书，被告在受理该工伤认定案件后，应当对事故进行调查，并根据调查的证据对事故责任作出判断，进而依法对是否构成工伤作出认定。但被告作出的《不予工亡认定决定书》中未对潘佳丽在事故中的责任作出判断，仅以公安机关交通管理部门提供的资料显示潘佳丽摔倒原因无法查清，主次责任无法划分为由，认定潘佳丽不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“在上下班途中，受非本人主要责任的交通事故伤害的应当认定工伤”的情形，作出不予认定工亡决定，依据不足。
3.【案件索引】一审：安徽省黄山市中级人民法院（2017）皖10行初6号，二审：安徽省高级人民法院(2018)皖行终74号
裁判要旨：公安机关交通管理部门的事故责任认定结论，不是工伤认定的前置或唯一条件，仅是工伤保险行政部门认定工伤与否的重要证据。公安机关交通管理部门没有做出事故认定或者由于客观原因做不出事故责任认定，工伤保险行政部门不能拒绝工伤认定申请，或者直接认定不构成工伤，而应当依据《工伤保险条例》第十九条规定，根据审核需要对事故伤害进行调查核实，最终做出是否构成工伤的认定。
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