专项债用于收回收购闲置土地的实施要点及可能面临问题

根据财政部、原国土资源部2017年联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》文件明确：土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

土储专项债与其他专项债券品种的不同之处，在于其收入来源主要为项目所对应的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入。而其所获得的土地出让收入需纳入政府性基金预算管理，作为项目还本付息的来源。

2024年11月11日，自然资源部正式发布的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，对于允许专项债用于土地储备的具体支持范围，”优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。“

据此，本次土储专项债重点支持的范围，应是已经以出让方式取得土地使用权后，因为资金等法定原因无力履行出让合同，且较难转让的经营性建设用地。但是需要提醒的是，结合《闲置土地管理办法》和《中华人民共和国土地管理法》《房地产管理法》的要求，如果是因企业原因，未动工开发满两年的项目，市、县国土资源主管部门是有权无偿收回国有建设用地使用权的。

首先，土地储备专项债由省、自治区、直辖市政府作为发行主体。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区级政府确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。其次，土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备。

根据《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

2024年6月，自然资源部、国家发改委印发了《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门结合各地实践探索，研究出台了三个方面18条政策措施。

系统施策的“政策工具箱”，限定时限（2024年3月31日之前供应，目前尚未开工以及开工未竣工的房地产用地）、限定范围（市、县政府审核确认建立的闲置 置土地项目清单范围内）、封闭运行，在风险可控的前提下，为企业缓解资金困难和压降债务提供政策支持。其中：

1）在“鼓励开发”方面：一是消除开发建设障碍（主要指政府及部门行为导致不具备开发条件的）；二是完善规划条件和相关配套设施要求（主要指规划条件和设计要求）；三是适当放宽分期开发和价款缴纳时间（主要是土地价款与不动产发证挂钩）；四是合理调整开竣工日期（主要指超期一年以内的，可以签补充协议重新约定开工时间）；五是依法免除因自然灾害、疫情导致的违约责任（主要是因上述原因造成的不追究违约责任，期间不计入违约期）。

2）在“促进转让”方面：一是充分发挥土地二级市场作用（主要是通过二级市场转让盘活）；二是支持预告登记转让（主要是指投资额未达到25%，受让方先预告登记开发至达到25%后再办理转移登记）；三是推进房地产用地“带押过户”（主要是在未还清贷款前提下，抵押人和义务的转移）；四是配合司法及破产处置（主要是依据裁决或判决确定补偿方式并及时收回），优化分割开发程序（主要是具备实施条件的前提下，为其持有的其他存量房地用地增强建筑容量、变更土地用途等），支持合作开发；

3）在“规范收购收回”方面：强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。

各地的闲置存量土地收购程序会略有不同，通常来说，一般会有以下几个步骤：

第一步、收购申请。即原国有建设用地使用权人可向当地土储中心提出土地收购申请。土储中心根据土地使用权人提供的不动产权证等相关附件，确定收购对象。

第二步、实地核查。当地土储中心会同有关单位，对拟收购土地的面积、四至范围、用途、权属及所依附着的建（构）筑物等情况进行实地测量和权属界定。

第三步、规划设计。当地土储机构根据实地核查结果，向有关部门征求意见，并向规划部门申请办理建设用地红线图和规划设计条件。

第四步、价格评估。选择有资质的评估机构对拟收购土地费用进行评估测算，经原用地所有权人认可后，在有关部门审查备案，并确定补偿费用。

第五步：土储中心根据前期准备工作，提出土地收购的实施方案，经自然资源和规划局审定，报地方政府批准。

第六步：土储中心与拟收购对象签订收购合同后，支付土地收购费用，完成土地交付后，实现土地入库储备。

新的财政政策对楼市利好无疑。政策扩大了专项债的使用范围，首先允许专项债券用于土地储备，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

其次专项债券收购存量商品房用作各地的保障性住房，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足广大中低收入人群的住房需求。

当前，地方政府融资平台、城投公司资金困难，存在流动性风险，已影响其在促进经济发展、努力完成全年经济发展目标（5%增长）方面的能力。财政部指出，将加力推出一揽子有针对性增量政策举措，加力支持地方化解政府债务风险。如专项债能用于收回压在城投公司手中的闲置土地，无疑将较大缓解城投公司的资金压力，释放其活力。

我们认为，根据已公布的政策，能够优先享受到专项债收购土地政策的城投公司，应为具备房地产开发资质，其持有的土地为住宅商务用地等经营性建设用地，并且符合其他相关条件。

2019年9月，为调控房地产市场及引导专项债投向基建领域，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，自此土地储备专项债暂停发行，本次政策重启主要由于各地闲置未开发的土地相对较多。

近年来，专项债资金闲置、使用效率低等问题突出，土储专项债重启可以缓解专项债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率。对房地产企业而言，收储不会带来利润，但可以盘活闲置资产，重启开发链条，优化企业的存货结构。

政策方向可期，但是能否促使房地产行业止跌企稳的关键在于能否惠及更大范围的房地产开发主体，这一方面仍存在较大不确定性影响政策效果。同时，在实施过程中依然面临一些难点问题：

一是定价问题，专项债是要偿还本息的，价格高了政府成本和收益难以平衡，如果盲目扩大地方债务，进一步增加政府隐性债务风险；价格低了导致开发商亏损，部分土地存在多个合作方，利益诉求不同时对于价格接受程度不同。在此前地方国企收储存量房用作保障房工作中，就存在收购综合成本偏高因素导致推进落地节奏缓慢的问题。

二是当前房地产行业前景不明朗，土地价格和房价存在下跌预期，影响收储积极性。

三是房企存量闲置土地多数处于已经抵押状态，存在复杂的抵押和债权关系时，处置起来便比较复杂。