一、国有土地上房屋征收补偿程序

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，人民政府基于公共利益的需要，可以征收国有土地上单位或个人的房屋，同时应当公平地给予被征收人补偿。一般来说，符合公共利益的情形包括：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

征收国有地上房屋是人民政府基于公共利益的需要，通过行使行政权利合法取得单位或个人的房屋，这很显然是对房屋所有人所有权的一种剥夺。故而人民政府征收房屋时必须满足两个条件，第一是征收目的公益性；第二是征收程序的合法性，否则征收房屋的行政行为将存在被撤销或确认无效的风险。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于房屋征收补偿程序做出了明确的规定，房屋征收的程序可以分为征收决定、征收评估、征收补偿、搬迁四个阶段，具体包括以下程序：

1、确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

2、对于符合规划和纳入年度计划后的项目，房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。对于权利人擅自实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等，擅自建造的部分不予补偿。

3、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。由市、县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县人民政府应当将征求意见的情况以及根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

4、市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

5、市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

1、评估机构的选定：房屋价格评估机构一般由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。

2、评估机构的委托：房地产评估机构选定后，由房屋征收部门作为委托人与其签订房屋征收评估委托合同，并出具房屋征收评估委托书。房屋征收评估委托书中需要载明委托人的名称、委托的房地产价格评估机构的名称、评估目的、评估对象范围、评估要求以及委托日期等内容。

3、评估结果的作出：房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。

4、对评估结果有异议的救济途径：

（1）评估结果的复核：被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。

（2）对复核结果有异议的鉴定：被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门应当组织成立评估专家委员会，对房地产价格评估机构做出的复核结果进行鉴定。评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成。经评估专家委员会鉴定，评估报告不存在技术问题的，应当维持评估报告；评估报告存在技术问题的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。

2、强制搬迁：针对被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府可以依法向人民法院申请强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

二、国有土地上房屋征收补偿相关实务问题探讨

对此，在（2019）最高法行申11451号【2】案件中，最高人民法院认为：现行法律、法规并未强制要求评估机构必须于征收决定发布后选定，只要评估机构以征收决定公告之日为评估时点进行评估，就可以保障被征收人的合法权益。本案中，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室组织被征收人于8号征收决定作出前选定评估机构，并不违反法律规定。评估机构以8号征收决定公告之日作为评估时点进行评估，能够保障被征收人的合法权益。由前述案例可以看出，最高人民法院目前裁判观点倾向于认为无论征收机构是在征收决定发布之前还是之后选定，只要以征收决定公告之日为评估时点进行评估即可保障被征收人的合法权益。故，即使征收机构是在征收决定发布之前选定的，也不宜以征收评估机构存在程序违法为由确认征收补偿决定违法。

当然，房屋评估机构的选定时点问题尽管不宜作为确认征收补偿决定违法的事由，但是房屋评估机构选定与征收决定的前后顺序可能会对房屋评估结构产生比较大影响。一般来说，如果从征收程序开始到签订补偿协议的时间间隔较短，房地产市场波动幅度不大，那么房屋评估机构选定与征收决定的前后顺序对于房屋评估价值并不产生比较大的影响。但是如果从征收程序开始到签订补偿协议的时间间隔较长，例如1-2年的时间，期间房地产市场可能存在较大波动，如果此时政府拖延选定房屋评估机构，导致房屋评估机构入户查勘时间与征收决定之日有一定的间隔，就可能导致评估结果与房屋现状不一致，作出补偿决定之日与征收公告之日房屋价值可能会产生较大偏差，由此会产生争议。对于这一问题，最高人民法院在（2019）最高法行申380号【3】案件中指出：“按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条第二款的规定，对被征收人应给予公平补偿。近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定之日之间差距较大，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。因此，如果过分延迟作出补偿决定是因房屋征收部门或市、县级人民政府造成的，且在此期间房屋价格发生较大幅度上涨，则再以评估报告作为补偿依据不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则，不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”作为确定补偿的评估时点。”

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。”在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台以后，对于房屋征收补偿协议的定性不存在争议，即房屋征收补偿协议属于行政协议，履行过程中产生争议的被征收人可以依法提起行政诉讼。但是值得关注的一点是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第2款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”若从文义上理解第25条第2款的规定，则补偿协议的双方当事人均应当有权提起诉讼，然而在行政诉讼中行政机关仅能作为被告而无权作为原告提起行政诉讼。很显然，当房屋征收补偿协议被定性为行政协议时，直接导致行政机关无权援引《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第2款规定主动提起诉讼。