主旨演讲：以《信访工作条例》为视角看行政争议化解
刘广鹏
（北京市信访办公室）
非常荣幸受邀参加今天的研讨会，下面我以《信访工作条例》为视角，向各位领导、专家汇报一下我对行政争议多元化解的认识和理解。
1、《信访工作条例》是党内法规，它坚持党对信访工作的全面领导，是行政机关多元化解行政争议的根本遵循
2022年施行的《信访工作条例》是自新中国成立以来党中央、国务院制定出台的第一部全面规范信访工作的党内法规。条例旗帜鲜明的规定，信访工作要坚持和加强党对信访工作的全面领导，这在条例的第一条制定目的、第四条指导思想和第五条工作原则等条款上都有体现。另外，和旧条例相比，条例一个重大的变化就是适用主体不再局限于行政机关，而是包含各级党的机关、人大机关、行政机关、检察机关、审判机关、群团组织及国有企事业单位等，实现了适用主体的“全覆盖”。根据条例，行政机关在党委领导及信访工作联席会议的协调下“依法按政策解决问题”，可以“多措并举、综合施策，着力点放在源头预防和前端化解”，可以“拓宽社会力量参与”，还可以“坚持社会矛盾纠纷多元预防调处化解”并能够“综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷”。
条例坚持党对信访工作的全面领导，构建起了“五位一体”的信访工作格局，为行政机关多元化解行政争议提供了有力抓手和根本遵循。
2、信访工作坚持多元化解行政争议，更强调法律法规的权威，对信访事项的处理做到诉访分离和依法分类处理
过去，信访群众认为“信访包治百病”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”“信访不信法”。对行政争议，他们该复议的去信访，该诉讼的去信访，不服复议决定的去信访，不满诉讼结果的还是去信访，法治秩序和法律权威受到了一定程度的冲击和影响。行政机关中，一部分同志也认为一切通过信访渠道进来的矛盾纠纷，都可以用信访程序去解决，所以，现实中出现了很多用信访处理代替行政履职、代替行政复议，用信访处理意见代替行政处理意见书、复议决定书等问题。对此，我们要从过去的工作思维中跳出来，不囿于固有经验。作为行政机关，要准确认识两个问题：一是信访事项。信访事项是公民、法人或者其他组织向行政机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。它既包含意见建议类、检举控告类和申诉求决类事项，也包含咨询、表扬等其他事项，概念的外延非常广。信访事项既有积极正向的，又有消极对抗的，既包含具体行政行为，又有抽象行政行为，提出信访事项的信访人既可以是行政当事人，也可以是无利害关系的“吃瓜群众”等。所以，行政争议仅仅是行政机关信访事项的一部分，在信访工作中，一般将其归到申诉求决类中。二是诉访分离和依法分类处理。条例第二十八条的规定，对涉及行政诉讼的信访事项，要从普通信访体制中分离出来，适用行政诉讼程序解决，行政诉讼的结果就是该信访事项的终局意见。根据条例第三十一条，申诉求决类信访事项应当依法分类处理，对一些应当通过行政复议、行政裁决、行政许可、行政处罚等特定行政程序或行政履职程序解决的信访事项，有权处理的行政机关应将其导入相应的行政程序依法依规解决，其处理结果，在穷尽法定的救济渠道后，为终局意见，后期再通过信访程序提出要求，原则上不再受理。
所以，行政争议也是信访事项，行政机关在解决行政争议时，应当优先适用有关法律法规的规定，体现的是一般法和特殊法的适用原则。
3、行政机关适用信访处理程序对部分行政争议兜底处理，有利于行政争议多元化解的开展，促进社会和谐稳定
根据条例第三十一条第六项，行政机关对无法通过现有法定程序解决的申诉求决类信访事项，如历史遗留问题、法律法规尚无明确规定的问题、政策调整产生的问题及其它无法导入法定途径解决的问题等，要适用信访处理程序办理，向信访人出具信访处理意见。根据规定，行政机关应当在受理之日起60日内办结，可以延期，信访人对处理意见不服的，可以申请信访复查复核寻求救济。这里的信访处理程序，是一个独立的诉求解决程序，与行政复议和诉讼等程序并行存在，不是补充的关系。北京市信访办公室复查复核处是2009年成立的，主要对各区、各委办局的信访事项处理意见进行复查、对复查意见进行复核，代表市政府出具信访复查复核意见。
行政机关适用信访处理程序解决行政争议，有关案例如：王某要求确认市规自委20年前土地征收程序违法问题，法院以超过最长诉讼时效为由判决驳回诉讼请求，市规自委适用信访处理程序办理并向王某出具了信访事项处理意见，对有关土地征收问题进行调查解释，王某息诉罢访；一不履职案件中，市城管委适用信访处理程序办理，提出七个处理方案，方法比较灵活，并就相关问题提请市政府研究解决等。
与法律法规的“刚性”相比，兜底适用信访处理程序解决行政争议，就显得较为“柔性”，它为行政机关多元化解行政争议提供了更大空间和更多可能，有利于维护信访群众的合法权益，并进一步促进社会和谐稳定。
