最高人民法院
“行政审判讲堂”第六期答疑
编者按
2024年9月6日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第六期，在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。
答疑实录
问题1：复议机关作出行政复议调解书，复议申请人或者第三人未按调解内容履行，复议机关可否向人民法院申请强制执行？（提问人：湖南省高级人民法院行政审判第一庭谷国艳）
问题2：行政机关对违法行为立案多年后严重超过法定期限作出行政处罚决定，相对人起诉到人民法院后，人民法院对行政处罚决定的合法性及效力如何评价？（广东省深圳市中级人民法院行政审判庭王惠奕）
答疑意见：
行政处罚是行政机关代表国家惩处违法行为，追究行政违法行为当事人行政责任的一种重要方式，其功能作用是维护行政管理秩序，实现行政管理目的。《行政处罚法》第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”《治安管理处罚法》第22条第1款规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”行政机关对相对人的违法行为立案后，应当依法及时作出行政处罚决定，让社会秩序尽快归于稳定，此为法之安定性的要求。《行政处罚法》第60条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《治安管理处罚法》第99条第1款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”该条第2款规定：“为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”
行政处罚的处理期限是行政程序法规制的重要内容之一，无正当理由超出法定期限作出行政处罚，即构成程序违法。在行政处罚超出法定期间的计算上，应该自受理之日或者立案之日起至处罚决定作出之日止，扣除应当扣除的期限（例如管辖权异议、专业检测、检验和鉴定、公告等）后得出的实际处理期限，进而判断是否超期和超期的严重程度。
对于超出法定期限作出行政处罚决定的合法性及效力问题，法律未作明确规定。《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《行诉法解释》第96条第1项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“程序轻微违法”。
超期并非肯定或者否定行政处罚效力的唯一考量因素，最终的判断和选择同样也是基于法的安定性价值和行政法治的价值权衡。实践中要结合超过处理期限的时间长短，违法行为的性质、情节、社会危害程度，超过处理期限的原因与责任，是否存在第三人，是否影响公共利益与他人合法权益，相对人是否存在欺骗、贿赂等不正当手段逃避行政处罚或者不配合行政机关调查取证等因素进行综合判断。人民法院可以视情并结合原告的诉讼请求，对于相对人主张的超期处罚不能成立的，依法判决驳回诉讼请求；行政处罚轻微超期、一般超期，稳定的社会秩序尚未形成的，宜判决确认行政处罚违法而保留其效力；对于行政处罚严重超期，因处罚时稳定的社会秩序已经形成，其不再属于程序轻微违法或者一般违法情形，宜判决撤销行政处罚；行政处罚虽然存在严重超期，依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，则不得判决撤销。对于审判过程中发现的行政机关怠于行使职权而导致的超期处罚，人民法院可将违法违纪线索依法向有关部门移送。
问题3：用人单位在职工发生伤亡事故前始终正常缴纳工伤保险费，但发生伤亡事故当月因缴费期限未届满尚未缴纳当月工伤保险费或者因单位未及时缴纳而事后缴纳的，能否享受工伤保险待遇？（提问人：内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭王保保）
首先，根据《工伤保险条例》第14条第1项规定精神，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。原则上不因用人单位缴费原因而阻却其被认定为工伤。我国所实行的工伤保险制度，其目的在于保障工伤职工的救治权与经济补偿权，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的用工风险。
其次，用人单位应当依法依规缴纳工伤保险费用，否则有法定义务直接支付工伤保险待遇。《工伤保险条例》第10条第1款明确规定，“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。”《社会保险法》第41条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费用的情形”，包括用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加了工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。《社会保险费征缴暂行条例》第10条第1款规定：“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。”《工伤保险条例》第62条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”因此，原则上只有用人单位按照所在地主管部门明确规定的法定缴费期限足额缴纳工伤保险费，才能由工伤保险基金支付相应的工伤保险待遇。对于用人单位自始不缴纳工伤保险费或者征缴部门催缴后仍不缴费等恶意欠缴的行为，由用人单位支付工伤保险待遇。
司法实践中，用人单位应当对其非故意不缴纳工伤保险费承担相应的举证责任，提供合理有说服力的证据，人民法院应当结合用人单位是否存在主观故意、欠缴工伤保险费的期限等因素进行严格审查，以维护职工的合法权益和工伤保险基金的安全。
问题4：建筑企业对所承包的建设项目按项目参保后未及时更新申报用工名单，发生工伤的劳动者不在建筑企业申报的用工名单内，但劳动者确实是在该建筑项目参保时段内、参保的建筑工地上发生了工伤，能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇？（山东省高级人民法院行政审判庭温贵能）
根据人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部〔2014〕103号）第1条的规定，建筑施工企业应当依法参加工伤保险。针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应当按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。该意见第5条规定，建筑施工企业应当依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账,对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或者记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。相关方面应当积极提供有关证据；按规定应当由用人单位负举证责任而用人单位不提供的，应当承担不利后果。
据此，原则上社会保险基金支付工伤保险待遇应当以花名册为准；建筑企业主张不在花名册的职工伤亡确系因工作时间、工作地点、工作原因造成的，应当承担举证责任；建筑企业不能举证的，工伤保险待遇应当由建筑企业支付。建筑企业对项目施工期内全部施工人员未实行动态实名制管理的，也应当承担相应的责任。
总之，职工花名册之外的劳动者发生工伤后能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇的问题，应当考虑职工花名册之外的劳动者是否符合项目参保时间、范围，是否实际参与了参保项目的施工，是否可以依据上述规定确定劳动关系或者事实劳动关系等因素，结合具体案件的证据、事实等实际情况，依法予以处理。
问题5：集体土地承包经营权人将土地出租给他人种植苗木，在苗木的所有权人已经与征收单位通过签订协议方式解决了苗木补偿费用的情况下，土地承包经营权人是否有权对行政机关强制清除地上物的行为提起诉讼?（江西省景德镇市中级人民法院行政审判庭程丽君）
判断土地承包权人是否有权起诉的法定标准之一，系行政机关强制清除地上物的行为是否对其权利义务产生实际影响。一方面，《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。另一方面，《行诉解释》第3条第1款第8项将“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定为该款所列举的“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形之一。土地承包经营权人基于承包合同持有承包经营权证，享有集体土地合法物权；同时，其作为出租人又与土地承租人之间形成租赁法律关系。针对行政机关强制清除地上物的行为提起诉讼，相关诉权的考量要综合审查起诉人的原告主体资格、起诉时机、起诉主张的权利类型和诉讼请求等要素，其中最为核心的标准系对其合法权益是否明显产生实际影响，这种实际影响一定程度上也可以解读为是否具有“利害关系”。
如果土地承包经营权人对苗木具有合法权益且受到强制清除地上物影响的，有权依法提起诉讼；如果土地承包经营权人对苗木不具有合法权益，仅是对后续的行政机关占用土地行为不服，且强制清除地上物行为和占用土地行为属于两个可分的不同行政行为时，人民法院应当释明，要求起诉人变更诉讼请求，引导其针对可能存在违法占用土地的行为起诉，起诉人拒绝变更的，人民法院可以裁定驳回起诉。此外，除承租人种植的地上苗木外，有证据显示土地承包经营权人已经足额获得了其作为集体经济组织成员的承包权益和其他合法权益的补偿，且已实际交付土地，其又针对上述行政行为提起诉讼，亦可视为“对其合法权益明显不产生实际影响”，人民法院不予支持。
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