【庆祝全国人大成立70周年】人民代表大会制度的正式建立和初步运行

人民代表大会制度的

正式建立和初步运行

70年来，在党中央坚强领导下，全国人大作为最高国家权力机关、全国人大常委会作为它的常设机关，制定、修改宪法，制定法律（法令），是国家制度（人民代表大会制度）的主要供给者，同时作为该制度的积极践行者，依法履行职责，还选举产生国家机构领导人员、审查批准十四个五年计划（规划），审议批准常委会和“一府两院”工作报告等，为推动党和国家事业发展发挥了重要作用。

1954年9月15日至28日，一届全国人大一次会议隆重举行，制定宪法，标志着新中国成立后制宪会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立并运行起来。70年来，在党中央坚强领导下，全国人大作为最高国家权力机关、全国人大常委会作为它的常设机关，制定、修改宪法，制定法律（法令），是国家制度（人民代表大会制度）的主要供给者，同时作为该制度的积极践行者，依法履行职责，还选举产生国家机构领导人员、审查批准十四个五年计划（规划），审议批准常委会和“一府两院”工作报告等，为推动党和国家事业发展发挥了重要作用。

人民代表大会制度的最高表达形式就是宪法。宪法是在党中央坚强领导下，由全国人大制定或者修改的，同时全国人大及其常委会负有宪法实施和监督职责。本文以行使制宪权的一届全国人大一次会议为主线，着重回顾人民代表大会制度的正式建立和初步运行的情况。

人民代表大会制度的确立

作为根本政治制度的人民代表大会制度，是在毛泽东思想指导下建立起来的，它本身就是毛泽东思想的重要组成部分；它的建立本身也是新中国成立的重要组成部分。可以说，人民代表大会制度是与新中国成立一道逐步建立起来的。

这道理很简单，就是基于这样一个历史事实：1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，执行全国人民代表大会的职权，通过《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举毛泽东为中央人民政府主席等。这在实质意义上说就是新中国的第一次制宪会议。《共同纲领》具有临时宪法性质和地位，庄严宣告“新中国实行人民代表大会制度”，明确规定中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行人民民主专政；国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，国家最高政权机关为全国人民代表大会等。

这就从文本上把人民代表大会制度作为新中国的根本政治制度确定下来。不过，从纸面上的规定变成现实中的实践，在党中央领导下，各地方通过召开各界人民代表会议过渡或者逐步实行人民代表大会，同时还有许多准备工作，比如，起草宪法、制定选举法并进行全国普选，逐级召开人民代表大会等。当然，这还可以追溯至新中国成立前惟一以“人民代表大会”命名的华北临时人民代表大会，正如董必武在开幕词中指出的：这次会议“将成为全国人民代表大会的前奏和雏型。”后来的发展历史的确如此。

毛泽东亲自领导

并主持起草1954年宪法

毛泽东历来高度重视宪法制定和实施，从中华苏维埃共和国宪法大纲到五四宪法的制定过程中都发表了一系列重要论述，成为毛泽东思想的重要内容。概括起来，主要有以下几个方面。

第一，宪法是总章程，是根本大法。“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”

第二，民主原则和社会主义原则。用宪法这样一个根本大法的形式把这两个原则固定下来，“使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性”“人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。”这就是人民的宪法。

第三，五四宪法是社会主义类型的宪法。但还不是完全社会主义的宪法，是一个过渡时期的宪法，是逐步实行社会主义原则。“我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”

第四，坚持实事求是，从实际出发。作为过渡时期的宪法，所规定的各种办法，“大部分是过渡性质的。人民的权利，如劳动权、受教育权等，是逐步保证，不能一下子保证。”公民权利的物质保证，将来生产发展了，比现在一定扩大。“人民的权利和义务，也有过渡时期的特点。”

第五，采取领导机关的意见和广大群众的意见相结合。“这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。”强调一切重要的立法都要采用这个方法。在中共中央领导下，以毛泽东为主席的宪法起草委员会广泛研究国内外的经验，听取各方面意见建议，形成了宪法草案，并最终获得通过。五四宪法就是人民广泛参与制定的一部宪法。

第六，搞宪法是搞科学。宪法里写什么不写什么，应当怎样写，要合理、科学，“搞宪法是搞科学”，要坚持科学的态度。宪法起草是慎重的。

第七，完全可以实行且必须实行。“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”

一届全国人大一次会议

行使制宪权

制宪权是一个国家最重要的一项权力。“立宪和修宪在任何一个国家都是最为重要的政治活动和立法活动”。在我国，从严格意义上来说，全国人大行使制宪权是指全国人大制定宪法的权力，也就是一届全国人大一次会议审议通过的1954年宪法。毛泽东在开幕词中指出：这次会议“负有重大的任务”，其中第一项或者说“首要任务”，就是“制定宪法”，这“将大大地促进我国的社会主义事业”。

此后，不仅宪法文本上明确规定全国人大行使的第一项职权即“修改宪法”，而且实践中也确是对五四宪法的修改。不论是严格意义上制定宪法的权力还是修改宪法的权力，都仅属于全国人大。因此，制宪权、修宪权是高于包括立法权在内的其他国家权力的。这实际上也表征着全国人大是最高国家权力机关。

五四宪法包括：序言，第一章总纲，第二章国家机构，第三章公民的基本权利和义务，第四章国旗、国徽、首都，共106条。它是在总结《共同纲领》和新中国成立五年来国家机关工作经验的基础上，对国家制度——人民民主制度作了更为完备的规定。其中，第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这进一步确认了适合我国国情、便于人民行使国家权力的人民代表大会制度。

五四宪法“是一个伟大的划时代的法典”“保证我们的国家能够有效地动员和集中全国人民的力量来建设社会主义社会。”

一届全国人大一次会议的“开法”

第一，这次会议是全国人大实际运行的开始，标志着全国人大会议制度在总结中华苏维埃共和国、“三三制”参议会、华北临时人民代表大会、中国人民政治协商会议第一届全体会议等的会议制度基础上初步建立起来了。主要有：召开预备会议；通过会议议程，设会议主席团并明确任务；举行开幕式并致开幕词；安排大会发言（在全体会议上164人次发言）；会议通过《无记名方式投票办法》，明确表决方式；开展提案及其审查工作等。

第二，这次会议议程，实现了毛泽东关于采取民主集中制、由各级人民代表大会确定大政方针并选举政府这一伟大构想。具体来说，会议议程包括：（1）通过“中华人民共和国宪法”。（2）通过“全国人民代表大会组织法”“国务院组织法”“人民法院组织法”“人民检察院组织法”“地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法”。（3）通过关于政府工作的报告。（4）选举中华人民共和国主席、副主席，选举一届全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员，选举最高人民法院院长，选举最高人民检察院检察长；通过国务院总理人选，通过国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长人选，通过国防委员会副主席、委员人选，通过一届全国人大民族委员会、法案委员会和预算委员会的主任委员和委员人选，等。这成为全国人大会议尤其是换届会议的基本格局，就此而论，这“开法”本身也是开创性的、标志性的。

第三，这次会议通过的《宪法》《全国人大组织法》，对全国人大会议制度作了原则规定。因此，一届全国人大一次会议的成果是开创性的、全面的，发挥了制度提供者的重要作用。全国人大会议制度的建立和实行，为全国人大职权行使提供了制度和程序保障。