开栏语
近年来，行政案件上诉率、申诉率高、诉讼程序空转等问题成为困扰行政诉讼良性发展的现实阻力。实质化解行政争议是行政机关和人民法院的共同职责，行政机关化解行政争议手段灵活多样但公信力不足，人民法院化解行政争议原则性有余而灵活性不足。本文提出通过行政与司法的良性互动、效能叠加和优势互补，有效解决行政争议化解中的难点、堵点问题，推动行政争议多元、及时、高效化解，实现案结事了政通人和。
一、行政争议实质化解的涵义以及实践中存在的困难
行政争议获得实质性化解包含程序和实体两方面内容: 程序方面，“实质性化解行政争议”指法律程序获得终结，当事人未再寻求启动新的争议解决机制；实体方面，“实质性化解行政争议”指案涉争议的实体问题获得处理，公民、法人或其他组织的合法权益得到实质救济。通常情况下，只有从实体方面实质性解决当事人的诉求，相关行政争议才能得到平息。
2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》将“解决行政争议”作为立法目的之一，从而为实质性解决行政争议提供了法律依据。但行政争议实质化解工作仍然困难重重，不仅给当事人造成极大的讼累，也严重浪费行政和司法资源。有的行政争议经过多轮行政处理和多次行政诉讼仍然无法得到最终处理，行政和司法程序空转问题突出。行政案件数量大幅增长，既有经济社会进入转型期，社会公众法律意识普遍提高的因素，也有有关单位化解争议不主动，解纷功能发挥不到位等因素。近年来，全国法院行政案件的上诉率、申诉率始终处于高位运行，说明行政争议在诉讼阶段的服判息诉率不高，实质化解工作成效不够明显。
二、行政争议实质性化解的制约因素
行政诉讼制度自身的局限性限制了行政争议的实质性化解。行民交叉衔接不畅，行政案件适用调解的范围过窄，多数案件不属于行政诉讼法规定可以适用调解的案件范围，无法适用调解方式解决。有的法官不关注当事人的实质诉求，致使行政争议解决不彻底，导致重复诉讼。有的判决判项过于模糊，导致进入执行阶段的部分生效判决，因判项的不具体而无法执行。部分行政机关机械应付诉讼，将矛盾上交法院，消极等待法院裁判，导致行政争议无法得到实质化解。
三、行政机关与人民法院化解行政争议的职能定位
（一）行政机关在化解行政争议中的职能定位
行政机关在处理行政争议中处于主导地位，体现行政机关争议解决方式的主体性和多样性。行政机关较人民法院对行政行为的审查和处理结果更为多样。同时，行政机关拥有相对丰富的行政资源，较人民法院单一的调解和裁判，手段更为灵活多样。另外，行政机关处理行政争议较人民法院对行政争议的裁决更为方便快捷。但是，社会公众对复议机关的认可度明显不及人民法院。同时，复议结果的非终局性导致社会公众对复议机关的权威性存疑。
（二）人民法院化解行政争议的职能定位
人民法院的职能在于定分止争，体现争议解决的程序终局性。通过对行政行为的合法性审查，作出相应的行政裁判，是人民法院通过程序机制化解行政争议的最后一条途径。近年来，人民群众对行政审判的认可度和信任度大幅提升，二审法院作出裁判结果属于生效裁判，具有终局效力，更具有权威性。但是，行政诉讼受理案件的范围较行政复议较为狭窄，且行政诉讼法规定了行政诉讼受理的相应条件亦较行政复议更加严苛。法院的判决方式有限，处理手段比较单一，诉讼周期相对较长。
四、府院联动优势互补化解行政争议的路径探索
强化府院联动，实质化解行政争议，既是保障公民、法人和其他组织合法权益的需要，也是节约司法资源和实现有效社会治理的需要。只有克服行政诉讼制度自身局限，从诉前、诉中、诉后三个阶段，相互协作、联合发力，实现府院之间的优势互补，效能叠加，才能真正做到“案结事了政通人和”。
（一）以府院良性互动实现行政争议的诉前合意化解
强化府院联动机制，充分发挥诉调对接平台作用。健全考核评价机制，将行政争议调解中心化解行政争议工作纳入法治建设、平安建设考核指标，加大考核力度，提高工作实效。积极延伸审判职能，促进行政争议端头预防。延伸司法服务，主动到行政机关开展走访座谈，通过召开行政诉讼暨行政执法工作座谈会、行政复议与诉讼业务座谈会等方式，尽可能将行政争议化解于未然。强化复议与诉讼衔接，充分发挥行政复议的主渠道功能。畅通法院、政府、调解中心之间沟通协商渠道，防止多头请求、多头受理。充分发挥行政复议主渠道功能，助力行政争议实质性化解。
（二）以府院效能叠加实现行政争议的诉中裁判终结
深入了解原告的实质诉求，做好释明引导，围绕行政争议的实质性化解优化庭审程序、提高庭审效率，做实行政争议实质性化解，推动办理一案、解决一片。联动化解涉民生领域的重点案件。对涉及集体土地征收、房屋征收补偿、重大群体利益、重大项目实施等影响面广、关注度高的行政案件，以及不宜通过司法裁判方式解决的行政争议，协调相关行政机关积极主动深挖解纷潜力，充分调动行政资源，共商共拟合法、可行的协调化解方案，确保行政争议妥善解决。规范行政机关应诉工作。切实将行政争议实质性化解作为工作目标，加强行政案件诉讼中的协调联动，充分发挥各自职能作用，不断提升行政应诉和行政审判工作实效。充分发挥行政机关负责人在实质化解争议中的作用。引导行政机关负责人主动做到庭前了解案情，庭中参与审理、庭后跟踪回访，切实提升出庭应诉能力。高度关注判决的可执行性。查明全部案件事实，在确保判决能够得到有效执行，且行政机关通过执行法院生效判决能够回应原告诉求的情况下，依法作出合法合理的判决。
（三）以府院优势互补实现行政争议的诉后规范引导
加强文书相互抄告和信息共享互通。相互抄告法律文书、及时互通共享最新出台的政府规范性文件、法律适用执法指导意见、法院司法政策性文件，促进行政执法和行政审判水平共同提升。联动开展败诉原因分析。人民法院要会同行政机关对行政执法中易发、频发的惯常性问题，共同开展调查研究，查找问题根源，力争实现“审理一案、治理一片、规范一方”的良好效果。联动解决生效裁判执行案件。强化沟通、因案施策，充分运用思维、灵活多样的执行方式，保障实现当事人的胜诉权益，助力诚信政府建设。联动化解信访案件。行政机关与人民法院要充分发挥信访工作联席会议制度作用，对疑难复杂的涉诉信访案件，加强沟通研判，形成工作合力，推动信访案件妥善化解。
李德福
法律硕士
兰州铁路运输法院党组书记
四级高级法官
来源：兰州铁路运输法院
编辑：王 越 李宇琼
编审：李卓敏 史素雅
