党校专家权威解读三中全会精神之五丨聚焦建设美丽中国

党的二十届三中全会《决定》是指导我国在新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。为了更好地理解和把握《决定》中提出的“七个聚焦”改革目标，新华网思客推出“党校专家权威解读三中全会精神”系列，深入探讨进一步全面深化改革的精神实质和改革要求。《决定》提出，聚焦建设美丽中国。本期中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授韩融对此进行深度解析。

新华网思客：三中全会《决定》对深化生态文明体制改革作出的重大部署，具有怎样的意义？

韩融：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，解决了生态环境保护“有没有”“好不好”“全面不全面”等一系列具有重大深远历史意义的问题。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“生态文明”作为重要的改革内容，提出用制度保护生态环境，以改革攻坚之力建设美丽中国。当前，我们在推动高质量发展过程中，生态环境保护和修复仍存在短板弱项，生态优势转化为发展优势仍有堵点难点。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出进一步全面深化改革要“聚焦建设美丽中国”，强调要“加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生”。这是党在总结改革经验的基础上，适应新形势新需要作出的重大战略部署，为新时代新征程建设美丽中国提供了根本遵循。

新华网思客：落实深化生态文明体制改革的目标任务，需要从哪些方面推进？

韩融：《决定》部署了深化生态文明体制改革的重点任务和重大举措。重点有以下三个方面：

第一，完善生态文明基础体制，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道。从系统论的角度来看，推进美丽中国建设涉及多区域、多主体、多部门，涉及到当代人和未来人，本质上是一个复杂的系统工程。党的十八大以来，在党的集中统一领导下，从单一分散到综合统筹的生态文明建设领导体制逐步建立和完善，系统完整的生态文明制度体系逐步形成。当前，环境治理仍存在管理主体和责任主体不明晰、运行机制不顺畅、监管效率和质量偏低的问题，多头、分散的管理方式难以满足美丽中国建设的新要求。未来一是要完善协同治理机制，提升环境系统性治理水平。《决定》提出要“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度”。落实这一目标的前提是要建立部门与区域间相互协作、水域和陆域共同治理的机制，改变行政条块分割对生态治理与保护工作开展的不利影响。二是增强宏观政策取向一致性，使不同领域改革举措和节奏保持协同。生态文明体制改革涉及政治、经济、文化、社会各方面，涉及机构改革、职责调整和治理方式等的转变。有关部门应进一步加强对全国各地落实改革行动的统筹；研究出台指导性意见，以解决实践中政策交叉、编制管理、干部培养使用等存在的突出问题。

第二，健全环境治理体系，寻求制度成本和制度效率的动态平衡。生态环境是公共资源，具有典型的外部性特征，其治理是一个复杂综合的过程，需要政府提供政策、经济等方面的支持，需要基层政府与上级政府、企业、民众之间形成合力。党的十八届三中全会提出“建立健全环境治理体系”，目标是完成从0到1的制度建设、填补制度空白。党的二十届三中全会以完善制度供给、降低制度成本为目标，从责任体系、监管体系、市场体系和法律法规政策体系等角度明确了改革的方向和要求。要素的市场化改革是矫正要素配置扭曲，提高资源配置效率，促进全要素生产率提升的有效政策着力点。从资源环境要素市场整体来看，当前我国碳排放权交易市场、温室气体自愿减排交易市场、绿电、绿证等机制市场参与主体和交易覆盖范围均不相同，四个市场在不同的市场监管主体下独立运行。2022年3月，中共中央和国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，为全国统一大市场建设提供了具体指引。首先，要通过顶层设计和加强监管解决市场规则不统一问题。其次，要通过引入拍卖机制和发展绿色金融解决市场属性未充分激活的问题。下一步，可从理念转变、政策优化以及动力转换等方面，进一步提升政府治理效能、发挥市场优化资源配置的作用，使地方发展摆脱“输血”依赖、激活“造血”功能，促使生态增收进一步放大。

第三，推进绿色低碳发展，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。2024年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议，强调“以‘双碳’工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，把绿色发展理念贯穿于经济社会发展全过程各方面”。落实“双碳”战略决策的过程，也是气候风险逐步降低、环境质量逐步改善、生态系统的舒适性逐步提升的过程。可以说，“双碳”是实现社会经济绿色低碳发展和生态环境源头治理的“牛鼻子”，是促使经济社会高质量发展、推动生态文明建设迈向新台阶的强大动力。我们应充分发挥制度优势，以习近平生态文明思想为指引，视挑战为机遇、以重点带全局、变转型为转机，以人与自然生命共同体理念推进“双碳”政策落地、以差异化治理优化“双碳”管理体系、以系统思维提升“双碳”管理效能，把“双碳”作为解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的历史性任务来推动和落实，持续推进生态环境保护的历史性、转折性、全局性变化。

新华网思客：在加快经济社会发展全面转型过程中，如何平衡经济发展和环境保护的关系，促进人与自然和谐共生？

韩融：《决定》提出要“加快经济社会发展全面绿色转型”。随后，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，提出以产业结构、能源、交通、城乡建设、消费模式等领域绿色转型为着力点，加快经济社会发展全面绿色转型，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

加快经济社会发展全面绿色转型要正确处理发展和保护的关系。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，高水平保护是高质量发展的重要支撑。当前，发展和保护之间的矛盾仍然普遍存在。比如，生态保护治理属于典型的公共事务，提供的是全国受益的纯公共性生态产品，地方政府和人民在湖泊等自然资源保护治理过程中付出大量人力、物力、财力，而资源和环境保护收益与付出相比明显不足。习近平总书记指出“良好的生态本身蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造综合效益，实现经济社会可持续发展”“只要贯彻新发展理念，绿水青山就可以成为金山银山”。处理好发展和保护的关系，要求在福利最大化的目标下，将生态环境要素纳入经济社会发展全局，规划实现经济发展与生态环境保护协同的最优经济增长路径。因此，从思想上要破除发展和保护二元对立的观念，牢固树立绿水青山就是金山银山理念；从路径上要破除对原有高能耗高排放模式的路径依赖，将绿色转型的要求融入经济社会发展全局，全方位、全领域、全地域推进绿色转型。

新华网思客：三中全会《决定》提出要健全生态产品价值实现机制，如何打通“绿水青山”向“金山银山”的转化路径，将生态价值转化为经济价值和社会价值？

韩融：《决定》提出“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”，促进生态优势转化为发展优势的关键在于激发内生动力、打通转化通道、创新转化机制、实现造血功能。

一是因地制宜，探索发展和保护协同共生的路径。习近平总书记强调，“发展也要讲兵法，兵无常势。有所为是发展，有所不为也是发展，要因时而宜”。各地应根据国土空间规划所划定的国土空间类型，明确发展目标、选择发展路径。位于生态功能区的地区要把保护和修复自然生态系统作为首要任务，在保护的前提下，因地制宜发展文旅、交旅、民族特色产业等，探索更加科学合理的生态产品价值实现机制。针对以生态保护为主的地区，建议调整考核指标，加大绿色考核在综合考核中的比重。比如，对有些风景名胜区按照普通的县和乡镇的发展指标进行考核，但是考核经济指标、供电指标、工业指标等与其发展定位矛盾，势必带来保护与发展的冲突，应对其侧重环境保护投入、植被覆盖率、生物多样性等生态环境指标的考察。

二是协同发力，促使生态优势源源不断转化为发展优势。一方面要切实发挥政府作用。树立正向激励的立法理念、完善法律体系，为“绿水青山”的保护提供强有力的法律护盾。因地制宜在生态保护缓冲区、绿色发展区培育发展生态优势产业，探索建立与生态产品价值实现相配套的财税、产业、金融等多种政策工具和收益分配机制。将“三区三线”政策需要与“碳达峰碳中和”目标整合起来，从空间上降低碳源与碳汇的比值，使国土空间用途管制可以从空间整合维度推进“碳达峰碳中和”目标的实现。通过建立“生态银行”对碎片化资源集中整合优化，形成优质“资产包”，打通资源变资产、资产变资本的通道。另一方面要不断完善市场机制。在实践中，要树立正向激励的立法理念、完善法律体系，为“绿水青山”的保护提供强有力的法律护盾态系统保护修复，支持重点生态功能区做好“土特产”文章；建立健全碳汇交易市场，创新绿色金融产品，开辟绿水青山向金山银山转化的新通道。