对十四届全国人大二次会议第7199号建议的答复
XXX代表：
您提出的《关于在辽西北开展“光伏治沙”“农田防护林网”沙化耕地生态修复治理试点保障粮食安全的建议》收悉。您的建议对我们推进防沙治沙工作提供了重要参考。我部会同国家林草局认真研究，现答复如下：
一、已开展的工作
我们积极支持辽西北地区防沙治沙等工作，加强对光伏治沙建设项目的指导，推动辽西北地区生态不断改善。国家林草局认真贯彻落实习近平总书记在加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点工程建设座谈会上重要讲话精神，高度重视并支持辽西北地区防沙治沙工作。根据三北工程六期规划，重点布局了科尔沁沙地南缘综合治理项目，通过实施封沙育林育草、飞播造林种草、退化林修复、抚育间伐、灌木平茬和水土流失综合治理等措施，因害设防推进防风固沙、农牧防护、水土保持等防护林体系建设，有效阻断沙地南移。2021年经国家林草局考核验收，保留辽西北地区的彰武县为全国防沙治沙综合示范区，2023年已下达示范区建设投资500万元，强调不断丰富和完善新形势下防沙治沙工作思路，优化辽西北林草生产力布局，稳步推进新时代防沙治沙高质量发展。
正如您所提到的，光伏矩阵形成的机械沙障，可以从一定程度上消减风速、减少风蚀侵袭，起到防护林带的作用，开展光伏治沙对推进生态保护与保障国家能源安全意义重大。我们高度重视光伏治沙工作，国家林草局多次开展光伏治沙专题调研，鼓励将治沙与用沙相结合，以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点，持续推进光伏治沙任务。近期，国家能源局、国家林草局发布《关于有序推进光伏治沙项目开发建设有关事项的通知》，强调按照生态优先、绿色发展、协同推进的总体思路，科学有序实施光伏治沙项目。目前，国家林草局正在会同国家发展改革委、国家能源局等单位组织编制《沙漠戈壁荒漠地区光伏治沙规划（2024-2030年）》，积极筹备召开荒漠化防治和风电光伏一体化工程建设现场会，同时，组织制订光伏治沙的技术标准和规范，为各地有序开展光伏治沙工作提供制度遵循。
二、关于支持在沙化耕地上开展“光伏治沙”、“农田防护林网”生态修复试点的建议
（一）关于在耕地上建设光伏项目的有关建议。您在建议中提出，彰武县建设的光伏项目不影响耕地种植，未改变耕地的本来用途，增加了粮食产量，建议在沙化耕地上支持开展“光伏治沙”生态修复试点。一直以来，我部高度重视光伏项目占用耕地问题，加强监督指导，持续关注地方“农光互补”光伏项目实施情况。从调研了解以及相关舆情反映情况看，确实有的光伏项目（如您指出的彰武县光伏复合项目），通过合理布设光伏板、导航精量播种、浅埋滴灌滴水出苗及精准调控水肥等多种措施，在实现绿色发电的同时，农作物产量也得到提升。但是，我们也注意到光伏项目也会对耕地及粮食生产带来一些不容忽视的负面影响。如在耕地上架设光伏面板，客观上影响耕地的光热水土条件；割裂了耕作空间，不利于机械化生产等，加之后期监管不到位等原因，存在“只有光、没有农”的问题。为加强耕地保护、切实将有限的耕地资源优先用于粮食生产，2023年3月，我部会同国家林草局、国家能源局印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地，并强调严格管控占用耕地和永久基本农田发展光伏项目，光伏方阵用地不得占用耕地，新建、扩建光伏发电项目一律不得占用永久基本农田。因此，为了更好地统筹耕地保护和生态安全，引导光伏产业合理布局，光伏治沙项目应当严格避让耕地和永久基本农田，并优先在沙漠、戈壁、荒漠等区域部署实施。
（二）关于在耕地上建设农田防护林网的有关建议。您在建议中提出，农田防护林网是保护农田、提高粮食产能、保障农民增收的主要措施和技术手段，辽西北农田防护林网建设工作迫在眉睫。我部积极支持农田防护林网建设，2021年11月，我部会同农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）规定，在永久基本农田以外的一般耕地上可以适度种植其他农作物；因农业结构调整需要，确需将一般耕地转为其他农用地的，应在年度内补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地；在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的农田防护林等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，可在项目区内予以补足；难以补足的，也可在县域范围内同步落实补划任务。因此，在耕地上建设农田防护林是允许的。其中，对于占用一般耕地的，要补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地；对于涉及占用永久基本农田的，应当按规定落实补划要求。
下一步，我部将会同国家林草局等部门，加强对“光伏治沙”和“农田防护林网”等沙化耕地生态修复治理项目实施情况的调研，及时总结经验做法，不断完善相关政策措施，在严格保护耕地和生态安全的前提下，继续支持辽西北地区开展防沙治沙建设，鼓励探索“光伏治沙”新模式，实现光伏建设与防沙治沙相互促进。
感谢您对自然资源工作的大力支持。
自然资源部
2024年6月26日
