本轮“6+4+2”化债组合拳力度大、靶向准，是政策思路转向“发展中化债”的重要体现，有助于优化债务结构、减轻地方流动性压力，对于推动深层次体制变革、地方行为模式与激励体系根本性改变也具有积极意义。
总结过去几轮化债经验，地方债务问题不仅需要“及时雨”，还期待“长效药”。未来应坚持“发展中化债”的核心逻辑，正确认识财政发力在当前逆周期调控中的应有作用，积极利用腾挪出的发展空间以及可提升的举债空间和赤字空间，做到总量扩容、结构优化与效率提升，并与货币宽松形成合力；与此同时，逐步破解短期和中长期经济问题，坚定不移地推进长期结构性改革，进一步理顺央地间、政府与市场间等重要关系，构建与高质量发展相适应的债务管理长效机制。
助力减轻地方压力，促进良性循环
本次化债方案是一揽子、综合性的组合拳，力度大、靶向准、思路新，强调底线原则，严守财经纪律，加强债务全口径监管以及对新增隐性债务“零容忍”，是应对当前宏观经济形势及地方债务问题的较优解。
当前，在外部环境变化和内需不足等因素影响下，经济修复面临较多挑战，地方财政收支承压，债务化解难度加大。与此前应急性、点状式化债不同，本次“6+4+2”政策组合拳因时因势调整，总规模达12万亿元，为近年来最大力度，将有力推动地方债务化解，缓解地方刚性化债压力。相较于国债置换地方债务，通过地方政府债券置换不改变地方偿还责任，有助于防范道德风险、避免强化“中央兜底”预期，是严守财经纪律底线的体现。在经济发展转型的关键时期，由中央担负起更多外部性、全局性、战略性的发展任务，在其他重要领域发力，既为地方政府减轻发展包袱和事权压力，也能以更低的宏观成本支撑全局发展，提升整体政府部门的效率。
当前地方债务风险的核心在于流动性问题，本轮大规模债务置换有助于较大程度缓解地方政府的流动性风险，减轻存量债务付息压力。同时，也将大幅减轻地方化债对其他财政支出的掣肘，地方得以将有限的财政空间腾挪用于经济建设、“三保”等，支撑经济修复与中长期高质量发展。此外，我国对于政府拖欠企业账款的重视程度进一步上升，这对于提升市场主体信心、畅通地方资金链、促进经济良性循环具有重要意义。
化债思路实现根本转变，“发展中化债”成为核心逻辑
本次大规模债务置换举措的出台意味着当前化债工作思路已发生根本转变，政策基调由“化债中发展”转向“发展中化债”。需要关注到这一转变背后的深层次政策意图，即推动深层次体制变革以及地方行为模式与激励体系根本改变。
此次化债举措明确释放激发地方活力、甩掉历史包袱、聚力发展经济的信号，不仅从资金上支持地方政府减轻化债压力，也有助于引导地方政府增强做好经济工作的责任感和紧迫感，推动地方行为模式和预期转变，从完成短期任务转向解决中长期矛盾，为经济修复和高质量发展提供必要动力。
在当前经济发展过程中，需正确认识化债并不等于完全消灭债务，而是建立起与经济发展水平、政府财力相适宜的债务规模和结构，坚持“发展中化债”的核心逻辑，为经济发展腾挪空间和时间，做大分母，并加快构建完善激励约束相容机制，促进经济、财政、债务良性循环和可持续发展。
在减轻地方化债“包袱”的同时，债务管理的底线原则并没有改变，对于隐性债务仍然保持“零容忍”，并注重提高债务管理的全面性、规范性和有效性。一是监管口径更全，健全信息共享和监管协同机制，把地方政府承担偿还责任的债务纳入全口径监测，透明监管、动态分析、及时预警、防范风险。二是预算约束更强，坚决堵住地方违法违规举债的途径，未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目一律不得实施，避免“一边化债、一边新增”，巩固化债成果。三是监管问责更严，从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸，增强债务管理的有效性和前瞻性。此外，更加重视地方债务的多方监管与风险防范，加强人大对政府债务管理情况、融资平台公司债务监测及改革转型等情况的监督，压实债务管理多方责任。
地方债务问题本质上是个宏观问题，其解决依赖宏观环境及债务形成机制的转变，不仅需要“及时雨”，还应有“长效药”。尤其是从2014年以来四轮化债的经验教训来看，很多方面的理顺和解决，都需坚定不移地推进长期结构性改革，进一步理顺央地间、政府与市场间等重要关系，加快构建长效机制。一方面，目前改革的核心在于激励体系重构，在有纪律约束的底线下激发地方活力，带动地方行为模式改变。应进一步理顺央地关系，适当加强中央事权，有层次地上移教育、社保、医疗等具有全局性、外溢性领域的事权，既减轻地方支出压力，又能以更低成本补足短板领域的公共服务供给，减少微观主体的后顾之忧；另一方面，加强地方税建设，增厚地方自主财力，充分调动地方积极性，为经济增长和高质量发展提供必要支撑。与此同时，应当进一步处理好政府与市场的关系，合理放权市场，让市场机制在经济建设、风险定价、资源配置中发挥应有作用，实现有为政府和有效市场的平衡。此外，无论短期化债还是长期发展，都要处理好债务、经济增长与财政可持续的关系，在谋划未来、设计目标时要充分考虑三者之间的关系。
我国政府仍有较大举债空间，应合理做好量的扩容与质的提升
我国政府部门杠杆率显著低于主要经济体和新兴市场国家，特别是中央政府杠杆率仅为26.2%，远低于地方政府杠杆率，在全球主要经济体中更是显著偏低。此外，考虑到庞大的国有资产资源规模，以及负债形成的大量有效资产，我国债务风险整体可控，政府部门仍有较大的举债空间。同时，我国长期以来对于赤字率的安排较为谨慎，近年来仅2020年、2023年超过3%，今年赤字率按3%安排。美、日等全球主要经济体赤字率常年在3%以上。3%的赤字率不应成为逆周期调控的硬性约束，需结合我国经济发展阶段、债务特点，以发展、动态的眼光去看待赤字率，正确认识赤字率提升的积极作用。
在当前内外形势更趋复杂的背景下，财政发力是加强逆周期调控力度的应有之策，合理提升赤字及政府债务水平对于提振信心和需求有较大必要。从财政政策工具来看，可以上调狭义的预算赤字，也可以扩张广义赤字。近期增量政策效用逐步显现，但经济面临的核心问题即有效需求不足问题仍待改善，在此背景下保持合理的政府债务规模、适度提升财政赤字十分必要，加之目前房地产行业仍未走出负向循环，土地出让大幅减收拖累地方财力，适度提高赤字率也有助于弥补土地财政弱化带来的财政缺口，保障合理必要支出。如果考虑调升预算赤字，可提升国债规模及占比，有助于提振社会信心、扩大有效需求，同时也有利于政府债务结构优化、整体宏观债务成本趋于最小化。考虑到目前经济发展转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，更需要中央政府持续发力，同时为地方政府减负，增强地方经济发展活力。
财政发力的“质”与“量”同样重要，在当前整体资源有限的背景下，支出结构与效率决定了财政支出的质量。从政府支出的角度来看，效率不仅包括经济效率还应考虑社会效应。应落实中央政治局会议“经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费”的要求，在保障重大项目建设、支持新兴产业发展的同时，考虑平衡好当下与未来，调整优化支出结构，从“以投资为主”转向“投资与消费并重”。着重解决民生领域的医疗、教育等短板问题，并重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶力度，解决居民后顾之忧。另外，房地产仍是当前内需不足的最大掣肘，是现阶段微观主体行为变异的核心或者交叉点，后续应加强各方政策的协调与配合，财政支出也应在推动房地产止跌回稳上发挥更大作用。
大规模化债提振市场情绪，支持性货币政策应发力配合
此次大规模化债中部分额度或用于清理政府欠款，有利于激发企业活力，改善企业收入和盈利能力，利好相关企业估值提升。从中长期看，本轮化债减轻了地方谋发展的负担，腾挪更多空间用于经济转型发展和民生领域补短板，有利于提升居民消费能力，改善整体社会预期，或刺激市场风险偏好上升，资本市场有望受益。同时，城投将进一步迎来融资结构的优化和成本的压降，对于城投债市场情绪提振有明显作用，同时大规模置换还将减轻部分城投的发债压力。
无论是本轮大规模化债，还是后续逆周期调控，未来几年政府债券供给压力都将保持较高水平。为防止流动性大幅收紧，缓解银行资金压力、避免因配债挤占信贷额度等，货币政策需进一步加大支持力度，配合支持此次化债方案顺利推进。目前人民银行与财政部已建立联合工作组，并于10月9日召开首次会议，表示继续加强政策协同、为央行国债买卖操作提供适宜的市场环境等。后续看，为避免政府债券集中发行带来较大冲击，货币政策宜进一步发挥支持性作用，与财政政策加强协调联动。央行或根据政府债券发行节奏进行流动性调节，同时进一步为商业银行提供资金支持。从支持工具看，一是通过降准释放长期资金，减轻商业银行资金压力，同时也有利于降低银行负债成本、缓解净息差压力；二是创设货币政策新工具，为部分大额配置政府债券尤其是涉及化债的商业银行提供定向资金支持；三是加快推动特别国债补充国有大行资本落地，防范发展和化债中产生新的金融风险。此外，考虑到海外以降息为主要方向为我国货币政策进一步宽松提供一定空间，且我国经济修复面临的内外部不确定性仍较多，可通过继续降息降低整体社会融资成本和宏观债务成本，同时也能减少新发行地方政府债券的利息支出，为地方化债提供良好的货币金融环境。
（作者系中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长，财政部政府债务咨询专家）
