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债务是拉动经济增长的动力——把未来的资源前置到当下，极大地拓展经济发展的空间，快速改变城乡面貌、加快基础设施建设。同时也要看到，债务是把“双刃剑”，过度扩张会反作用于经济，带来财政风险、金融不稳定、通货膨胀压力等负面影响。因此，需要充分考虑社会经济发展阶段、债务规模、品种组合和期限结构，保持合理的债务水平，提升政府宏观调控能力、提振国内需求、促进经济增长。
我国公共债务的发展历程
随着经济社会的不断发展，我国政府对债务的认知也在实践中不断深化。1994年实施的《中华人民共和国预算法》对政府债务尤其是地方政府债务有明确规定，不允许地方政府举债；2014年修订后的预算法允许地方自主发债；2015年“地方财政赤字”表述首次出现在当年的《政府工作报告》和预算报告中；2016年，安排财政赤字2.18万亿元，赤字率提高到3%，赤字规模创新高；2020年发行1万亿元抗疫特别国债，赤字率按3.6%以上安排；2023年四季度，增发国债1万亿元；2024年《政府工作报告》提出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，今年先发行1万亿元；2024年11月8日，十四届全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，财政部部长蓝佛安表示，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，这两项举措直接增加地方债务资源10万亿元，大大减轻了地方化债压力。
债务合理扩张有利于经济发展
债务本身是中性的，并不是洪水猛兽，应该用辩证和发展的眼光看待政府债务在经济社会发展中的作用。
一方面，债务能够增强财政政策灵活性，提升经济逆周期调节能力。当前，经济社会的迅速发展要求财政承担更繁重的任务、发挥更积极的作用。除了基本政府职能支出之外，刚性支出还包括社保、医疗卫生、教育、就业等民生类支出和基建、科技等经济建设类支出。尤其是在经济下行期，税收收入通常会随经济增长放缓而下降，政府通过调整财政支出结构和税收政策来应对经济变化的空间有限。此时，债务能够充实财政资源，在保证必要财政支出强度的基础上，通过公共投资、消费补贴、社会福利支出等方式加大逆周期调节力度，确保政府能够根据经济形势灵活调整财政政策。
另一方面，债务能够有效激发社会投资与消费，促进经济增长。适当举债对经济有益。根据西方经济学家凯恩斯提出的“挖坑理论”，当经济中存在大量“非自愿失业”时，即供给过剩、需求不足时，财政支出才具有“乘数效应”，形成刺激经济的作用。当有效需求不足是制约经济发展的核心矛盾时，债务能够为政府提供资金支持，用于基础设施建设、公共服务提供、社会福利保障、促进消费等，扩大有效需求、带动就业，进而推动经济回暖。
从国际经验来看，发达经济体通过债务扩张稳增长是常见之举。比如欧盟，面对经济下行压力，1995年、1996年财政赤字率分别达到7.2%、4.3%；在美国次贷危机冲击下，2009—2013年，欧盟平均赤字率为4.6%。再比如美国，2007年次贷危机爆发后，2008年、2009年美国赤字率分别较上年增加2个和6.7个百分点；为应对疫情冲击，2020年赤字率较2019年大幅增加10.1个百分点。即使是秉持严格财政纪律的德国，针对1995—2005年间经济乏力的情况，11年来其平均赤字率为3.5%、其中有7年在3%及以上。
不可忽视的是，过度举债会加剧风险。长期过度举债会反作用于经济发展，增加通货膨胀压力，加大政府偿债压力，形成对其他领域投融资的“挤出效应”，削弱货币政策的有效性，影响国家主权评级，可能引发债务危机甚至是经济金融危机。以20世纪末的阿根廷为例，低迷的经济增速、繁冗的政府机构、高额的社会福利支出和严重的偷漏税现象使得该国财政赤字不断增加，政府不得不通过大规模举债来弥补缺口，2002年爆发了严重的债务危机。
中国政府举债空间大
实际上，债务空间本质上取决于还本付息能力。债务不会消失，化债不是化掉债务，而是化解债务风险。
正如全球最大对冲基金桥水基金创始人达利欧在《债务危机》中所说，债务是不是问题，关键取决于能否用于生产性目的并形成有效资产，直接或间接地创造出足够多的收益来还本付息。债务空间上限没有一个固定值，其规模需要综合考量经济增长率、资产规模、综合财力、财政支出结构、债务成本、债务期限结构、利率环境、通货膨胀率等经济、财政和市场因素。债务规模不可能无限扩张，人们经常用负债率（政府债务余额/名义GDP，警戒线为60%）、债务率（政府债务余额/综合财力，警戒线为100%左右）、债务付息率（债务利息支出/财政支出）、偿债率（偿还债务本息额/综合财力，警戒线为20%）等指标来衡量债务空间的临界点。债务工具本身是一种金融债权，要求债务人在约定时间里向债权人还本付息，如果债务人能够在不需要额外财政援助或不违约的情况下履行其当前和未来的所有支付义务，则债务可持续。对于政府来说，利息刚性支出决定了举债空间的范围。
从这个角度来看，中国政府举债空间大，风险可控。
从负债率看，根据国际清算银行（BIS）统计数据，2023年末，二十国集团（G20）国家平均政府负债率118.2%，其中日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；七国集团（G7）国家平均政府负债率123.4%。同期，我国政府全口径债务总额85万亿元，负债率67.5%，显著低于主要经济体和新兴市场国家。
从偿债能力上看，不同于欧美国家赤字“消耗性”特征，即其赤字主要用于行政消耗、应对选举、回应公众福利诉求以及刺激消费需求，我国债务具有“建设性”和“生产性”特质，主要用于资本性支出，建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益。同时，根据《2023年度国有资产管理情况综合报告》，2023年末全国国有企业净资产131万亿元、国有金融企业净资产47万亿元、行政事业性国有净资产51万亿元，庞大的国有资产和国有资源筑牢了我国债务安全“防护堤”。
（作者系国海证券首席经济学家）
