国内宏观经济小组
张玉书 报告联系人
文 | 招商宏观张静静团队
核心观点
零基预算的核心是打破预算基数，然而，打破预算基数实际上意味着调整过往的支出结构、同时还需配套相应的事前和事后评估机制。首先，零基预算改革有利于打破支出固化格局。其次，零基预算改革进一步完善了“二上二下”的预算编制程序。最后，零基预算改革有利于盘活低效的预算资金，提高资金使用和预算执行效率。
2014年以来，新一轮零基预算改革试点已经在国内各地区展开。据不完全统计，已有9个省份的16个省以下行政区开展了零基预算试点。在省级或全省层面实施零基预算改革的省级行政单位有广东、陕西、河南、广西、安徽等5个省份和天津1个直辖市。率先实施“零基预算”改革的地区已经取得了一定的成效，包括取消不合理项目、回收存量资金、将资金重新安排至重要领域等。
预计2025年零基预算改革的覆盖范围有望进一步扩大。短期来看，2023年一般公共财政预算支出的总规模为27.5万亿，2024年一般公共预算的计划支出规模为28.5万亿，从各地区的情况来看，零基预算改革普遍能产生10%以上的预算支出规模削减。假设在全国层面的支出核减率为5%~10%，则能相应盘活1.4~2.9万亿的财政资金。长期来看,随着零基预算改革的实行，能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但对支出效率的提振将提升长期中的财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。
正文
一、我国政府预算制度发展历程回顾
（二）1978—1998年：恢复预算编制
改革开放后，我国从内容和程序上恢复了预算编制，按照法定程序，国家预算报告向全国人大提交并经审议批准后予以执行。同时还对传统的预算制度进行了一系列改革。
复式预算探索：1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，并于1992年正式实施。1992年开始试编复式预算，划分经常性与建设性预算。1995年《预算法》提出构建含“四本账”雏形的多轨式复式预算目标，包括公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、债务预算等部分。
制度规范：1994年《中华人民共和国预算法》正式通过，并于1995年施行，《国家预算管理条例》相应废除。新预算法详细规范了预算的各关键要素。1995年国务院颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，对预算法的各项规定进行解释，并给出了各级政府实施预算法的实际指引。同一时期，分税制改革正式展开。1998年，全国人大预算工作委员会成立，旨在协助财政经济委员会承担预决算方案审查和监督预算执行方面的工作。1997年财政部颁布了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》，完善了支持预算制度的会计体系。
“预算外资金”管理：面对预算外资金乱象，1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》、《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等，将游离的预算外资金尽量纳入预算管理、禁止将预算内资金转移到预算外、严控预算外资金规模。要求预算外资金上缴财政专户，实施“收支两条线”管理模式。
（三）1999—2012年：预算制度逐步完善阶段
其他预算制度改革：1）国库集中收付制度改革：2001年启动，以财政性资金为对象进行统一管理，支出按实际发生数由国库集中支付，保障预算执行规范、资金安全高效。2）政府采购制度改革：2002年《政府采购法》颁布，改变传统分散采购弊端，控制预算、强化支出管理、提高资金效益、调控经济。3）政府性基金预算管理：2010年财政部发布《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》[5]，将一系列原本在预算外管理的收入项目被正式纳入政府性基金的核算体系，从而构成了财政预算的补充部分，通常被称为财政的“第二本账”，土地出让收入是第二本账中的收支主体。4）国有资本经营预算成立：2007年国有资本经营预算正式设立，构成了财政预算的“第三本账”，为国有资本收益专设管理渠道，优化布局、提升运营效率、保障权益，丰富预算体系内涵，助力国企改革与国家发展[6]。5）社会保险基金预算编制：2010年，国务院发布《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，形成了财政预算的“第四本账”，社保基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容[7]。
（四）2013年至今：预算制度深化和完善时期
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》成为预算改革的重要指引。这一时期预算改革的特点是，按照建立现代预算制度的要求深化和完善政府预算，推进国家治理体系现代化进程。[8]
完善预算立法：2014年国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》[9]，2015年1月1日实施修改后的《中华人民共和国预算法》[10]。新《预算法》明确财政“四本账”的预算体系，完整展现预算全貌；同时加快推进预算编制执行的公开透明、建立跨年度预算平衡机制、强化预算支出约束等一系列制度建设。
完善非税收收入管理：2016年财政部发布《政府非税收入管理办法》，对非税收入的管理范围、设立、征收、票据、资金和监督管理等方面进行了规定，依非税收入性质分类入账，使非税收入与预算体系深度融合，初步形成了中央与地方的非税收入管理体系。[11]
全面实施预算绩效管理：2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。[12]
健全预算制度：2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化财税体制改革”和“健全预算制度”，并从加强财政资源和预算统筹、强化对预算编制和财政政策的宏观指导、加强公共服务绩效管理、深化零基预算改革、完善权责发生制政府综合财务报告制度等多个重点方面做出部署，为进一步深化预算制度改革指明方向。[13]
早期的零基预算方案基本按照上述定义的程序来执行，即彻底推翻上一年的预算，重新审定各项支出的合理性，并进行一系列替代方案考察、成本收益比较、优先性排序等调整程序，力求在有限的财力约束下实现最优的各项预算安排，最后形成总的预算方案。但在后来的实践中，随着“零基预算”的推广范围逐步扩大，其适用性也面临一定的挑战。当“零基预算”概念运用于超大型企业或政府部门时，往往存在以下问题[15]:
（1）“零基预算”审查需要事先划定预算编制单元、整合单元和决策单元，在复杂组织中，这一单元划定范围过大可能导致审查的深度有限，划分过小又可能造成预算审查的重复化、碎片化;
（2）“零基预算”要求完全推翻此前的预算方案，重新进行逐条支出的审定，对于大型企业或者政府部门而言这一程序往往需要投入大量的人力、财力和时间，但实际的优化效果可能并不及执行“零基预算”程序所投入的成本;
（3）“零基预算”审查不可避免地带来了组织内部的频繁调整，一方面为了避免大量削减预算业务，执行部门与预算管理部门的矛盾明显增加，另一方面当某些预算取消和新增之后，相应的部门工作人员也需要进行频繁的增减，给组织内部带来了更多的调整成本。
因此，在传统“零基预算”概念的基础上，“新零基预算”的概念被提出，即并不严格执行完全推翻上年预算的程序，而是通过回顾以前年度的预算，使用绩效评估技术，找出上期预算中重复、浪费和需要淘汰的部分，从而减少整体开支。在实践中不断改进具体程序后，“新零基预算”理念使得预算的审查和调整成本相应降低，更符合大规模推广和实践的要求。但总体而言，“零基预算”的核心理念指向的仍是一个基于项目效率和必要性而不是预算历史来分配资金的预算审查过程和编制方法。[16]
在实践中，零基预算可以和绩效预算管理互为补充，共同发挥作用。零基预算和预算绩效管理的重要内容均包括确定支出优先顺序和有效使用资金，预算绩效管理流程和方法的应用能够有效提高零基预算的编制效率和编制质量。[17]
与传统的基数预算采用的“以上年预算为基础、合理增减”的处理方式相比，零基预算理念的创新不仅体现在预算编制方法上，也体现在相关联的预算执行结果和影响之上，与基数预算的差异是全方位的。
展望未来，2024年全国财政工作会议提及“在财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点”，今年以来部分省份也陆续出台了开展零基预算改革的实施计划，零基预算改革的覆盖范围有望进一步扩大。尽管中央本级的支出规模相对较小，但中央各部门预算中还涉及项目众多、支出规模庞大的转移支付项目，对这部分项目的基数审查将有助于节约财政开支、提高支出效率。而各个省份陆续展开的零基预算改革有望进一步削减各地区的无效支出，盘活存量资金。
在全国财政支出规模逐年增加、收支差额不断扩大的当下，零基预算改革对未来的财政政策实施有着积极意义。短期来看，2023年一般公共财政预算支出的总规模为27.5万亿，2024年一般公共预算的计划支出规模为28.5万亿，从各地区的情况来看，零基预算改革普遍能产生10%以上的预算支出规模削减。假设在全国层面的支出核减率为5%~10%，则能相应盘活1.4~2.9万亿的财政资金。长期来看，随着零基预算改革的实行，能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但对支出效率的提振将提升长期中的财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。
[1]文炳勋. 新中国成立以来财政预算体制的历史演进 [J]. 中共党史研究, 2009, (08): 21-28.
[2]杨志勇. 我国预算管理制度的演进轨迹:1979～2014年 [J]. 改革, 2014, (10): 5-19.
[3]卢荣春. 我国政府预算管理:制度变迁、内在缺陷与改革动因 [J]. 学术研究, 2005, (11): 85-90.
[4]朱军. 公共部门预算制度改革:一个整体性框架 [J]. 改革, 2013, (12): 68-75.
[5]http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1779/201308/t20130805_155167.html
[6] https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/10nianyusuanbaogao/qkjsjd/201005/t20100514_292075.htm
[7]https://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1510996.htm
[8]赵兴罗. 我国政府预算改革四十年:回顾与展望 [J]. 财政监督, 2018, (08): 10-14.
[9]https://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2764689.htm
[10] https://www.gov.cn/xinwen/2014-09/01/content_2743035.htm
[11]https://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5086359.htm
[12]https://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331957.htm
[13]https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm?sid_for_share=80113_2
[14]林颖. 零基预算的理论与实践辨析 [J]. 财政科学, 2023, (06): 64-79.
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[17]王辰,李彤. 中美零基预算的比较及启示 [J]. 经济纵横, 2011, (08): 97-99.
[18]https://www.gd.gov.cn/wzfj/%E5%B9%BF%E4%B8%9C%E7%9C%812015%E5%B9%B4%E9%A2%84%E7%AE%97%E6%89%A7%E8%A1%8C%E6%83%85%E5%86%B5%E5%92%8C2016%E5%B9%B4%E9%A2%84%E7%AE%97%E8%8D%89%E6%A1%88%E7%9A%84%E6%8A%A5%E5%91%8A.pdf
[19]https://czt.gd.gov.cn/cztpxw/content/post_4452425.html
[20]https://kjt.ah.gov.cn/kjzx/mtjj/122641391.html
[21]https://czt.ah.gov.cn/czdt/czyw/149402631.html
[22]ttps://content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html?item_id=3156834659439677037&toc_style_id=feeds_default&track_id=3B6C6F15-6A75-427B-A0FA-D3C8D2A642D8_750567595932&share_to=wechat
[23]https://www.gov.cn/xinwen/2021-12/29/content_5665102.htm
[24]https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/02/content_5729987.htm
数据收集、测算有误差。
