大江东流涌新潮——上海破题农村集体产权制度改革“下半篇”文章观察

文摘 2024-07-17 16:11 意大利

滚滚长江，扬千层金波；滔滔东海，荡万顷碧浪。

领风气之先、担改革之任、绽开放之姿的上海，无愧于“东方明珠”的美誉，在世界东方闪耀着灯塔之光，展示着中国式现代化的光明前景。

眺望未来，“共同富裕”无疑是上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的价值底色，映照着中国共产党自上海诞生便融入血脉的如磐初心。踏着新时代的鼓点，上海率先在全国完成了农村集体产权制度改革，随即，壮大集体经济和增加农民收入作为改革的“下半篇”命题如约而至。

如何在改革的“深水区”探索前行？如何在市场汪洋中乘风破浪？如何在统筹中实现百舸争流？如何为农村集体资产保驾护航？在奔向共同富裕的长河中，黄浦江翻涌向前的浪花，击打出令人振奋的澎湃乐章。

时事相催

——作为我国经济中心，上海可谓捧着发展农村集体经济的“金饭碗”。但与全国绝大部分地区一样，上海农村集体经济既要经历迈向高质量发展的转型之痛，也要在统筹与分配中做好平衡

“全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的乡村。”作为超大城市，上海16个城区中有9个涉农郊区，截至2023年底，全市镇、村、组三级集体经济组织总资产为7043亿元，集体资产总量位居全国第五。其中，镇级资产总量4454.5亿元，位居全国第一；村级2376.8亿元，村均1.4亿元，位居全国第一方阵。

如此“厚实”的家底，却走出了一条奇怪的“U型”发展曲线——全市农村集体经济净资产从2013年至2016年的年均增长11.5%，到2016年至2023年骤然放缓至年均增长5.6%，再到2023年净资产同比增长8.3%，增加值达184亿元，为近8年最高。

数据变化的背后是清醒和坚定的选择。在高质量发展的时代要求下，上海自2015年开展区域环境综合整治，并在各村持续进行“低效用地减量化”，这给镇村集体带来了巨量老旧产能退出、转型的“刮骨”之痛。

“区域环境综合整治的核心就是以环境整治为切入点带动城乡整体变革，进一步夯实规范有序的发展根基。但拆除违法无证建筑，清理大量低效产能的村级工业区，客观上导致不少村集体经济断崖式下降，甚至需要依靠财政补助才能维持运行。”上海市农村经营管理站站长许峰说。

“原有的‘财源’枯竭了，如何挖出新源头？”浦东新区张江镇新丰村的工业区被清理后，村集体收入从原来的400万元骤降至70余万元，未来之路该怎么走？新丰村党总支第一书记季群的困惑不是个例。

作为上海深化改革的一张“王牌”，浦东新区率先发力。

经过近一年的调研，浦东新区于2020年初印发《进一步促进农村集体经济发展的指导意见》，遵循和把握“城市所需、农村所能、区域特点”，提出了当时镇、村探索农村集体经济发展的5个方面、20条路径，给未来集体经济组织的发展指明了方向。

“这个调研过程非常必要，既是壮大农村集体经济的把脉问诊，也是壮大农村集体经济决策的深入讨论，在全区范围内统一了思想，对发展壮大村集体经济达成了新的共识。”浦东新区农业农村委总经济师陈联说。随即，各涉农区在支持乡村振兴、农村集体经济发展方面的政策探索如雨后春笋般涌现。

毫无疑问，上海作为我国经济中心，捧着发展农村集体经济的“金饭碗”，如闵行区，积累的集体资产达1356.78亿元，堪比我国西部地区一个省的集体资产总量。与此同时，上海农村集体经济发展不平衡的问题也日渐突出。这种不平衡，不仅体现在近郊与中远郊不同区域村均资产相差高达15倍，也体现在同一区域内的村镇间落差也较大，如闵行区七宝镇村均总收入约是浦江镇的12倍。

时事相催，如何弹出上海农村集体经济壮大与统筹的“二重奏”，成了农村集体经济高质量发展的“上海必答题”，考验着决策者的智慧。

事实上，一场全市范围内的“二重奏”早在2013年就开始布局。

为解决区域发展的不平衡，增强村级集体“造血”功能，上海分别于2013年至2017年及2018年至2022年期间开展两轮农村综合帮扶工作。仅在第二轮帮扶中，市级财政、中心城区财政、市属国企等就落实了约55亿元帮扶资金，启动建设17个项目，对经济相对薄弱村的生活困难农户约10万人实现精准帮扶。

2022年2月，上海印发《关于进一步促进农村集体经济高质量发展的意见》，出台了建立促进农村集体经济高质量发展的体制机制、创新区级统筹农村资源要素路径、释放存量集体资金等11条政策措施，其中要求各区建立发展农村集体经济的平台，以区为单位统筹“三资”，提升了发展农村集体经济的政策设计和资源统筹能级。

同年9月，上海“三农”领域首部综合性法规《上海市乡村振兴促进条例》颁布实施，其中设置“农村集体经济”专章，进一步从完善扶持机制、统筹资源要素、盘活集体资产、推动转型升级、促进收益分配等方面作出更加明确的规定。

“过去集体经济都是以村为单位，最多统筹到镇里，但将上千万甚至过亿元的资金、资产交给一个村去运营，不光有运营风险、廉政风险，盘活效果也未可知。”上海市农业农村委农村合作经济指导处处长蒋卫锋说，现在把资源汇聚到区级平台上，能让村级集体经济的“小船”抱团出海，或借镇级、区级平台的“大船”出海。

乘长风、破云浪，上海农村集体经济的航船又一次起锚扬帆。截至2023年底，上海各区级农村集体经济高质量发展平台已搭建完成。

上海市农业农村委党组书记、主任冯志勇认为：“从空间角度来看，发展壮大农村集体经济可分三个层次，近郊村发展条件优越，核心是做好监管；中郊村重点是如何把存量资产发挥出效率，高效利用农村集体资产；远郊村要考虑怎么通过产权制度的再改革和社会各方面的帮助，让其迅速增加收入。”

勇闯深澜

——科学设计、大胆探索是上海农村产权制度改革的底色。顶层设计和基层探索在良性互动中实现有机结合，不断释放改革红利，为农村集体经济创造“增量”，成为增加农民财产性收入的重要突破口

去年10月，上海全市首个由村集体经济探索集体用地建设的保障性租赁住房项目落地浦东新区张江镇环东中心村，计划2025年上半年建成投用，有望为张江科学城人才提供500套租赁住房。“原来旧厂房的租金基本不超过60万元，未来有可能达到700万元。”环东中心村党总支书记薛黎荣说。

事实上，上海自2017年就被列为全国13个开展利用集体建设用地建设租赁住房试点之一。为什么时隔7年才有第一个“吃螃蟹”的村？

“没有先例可循，没有路径可依，走这个路真的非常难。”回忆起项目的点滴，薛黎荣感慨不已，“最开始是规划、投资、指标的问题，建设前期是主体认定、项目认定的问题等等，每一个环节的流程到底怎么走，是用以前的流程还是新建流程，每一个细节都没法提前预估，只能遇到问题了再想办法解决，真的是‘摸着石头过河’。”

这是改革中的“深水区”，对参与其中的人来说，每一步都似入无人之境。正因如此，大家都在努力呵护着这只“雏鸟”的诞生。

“农村土地制度改革系统性很强，虽然集体土地入市本身国家有相应的政策可以支撑，但是真正操作起来，仍需要各方共同努力才能做成。”浦东新区农业农村委主任苏锦山说，浦东给足基层先行先试的政策空间，多个职能部门协同创设出一套全新的审批流程和机制，推动这个项目率先落地。

当前，乡村振兴战略全面实施和促进农村农民共同富裕对集体经营性建设用地入市提出新要求。上海作为超大城市，建设土地供不足需的矛盾日益突出，尤其需要用改革打通要素流动通道，破解农村集体经营性建设用地的“紧约束”。

松江区黄桥村地处黄浦江上游，是个传统农区。2018年，黄桥村被确定为上海市第一批乡村振兴示范村创建和农村宅基地改革试点村，是全市唯一的“双试点”村。2019年黄桥村便通过农村集体土地入市等乡村振兴领域制度性探索改革，走上集体经济发展快车道。但在市域层面，由于缺少相关实施细则，更大范围的探索尚未展开。

投石问路，试点先行。去年6月，上海印发《上海市深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，就列入试点范围的嘉定区等6个试点区域农村集体经营性建设用地入市的条件和类型、入市决策流程、入市规则和程序进行了较为详细的规定，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点工作。

不到一年时间，政策的阳光照进了现实。今年5月24日上午，青浦区首宗农村集体经营性建设用地地块成功入市摘牌，华新镇杨家庄村一块13.5亩的集体建设用地成功入市，以3246万元的总价成交，标志着青浦区“集土入市”实现从“0”到“1”的突破，让闲置的农村集体用地，通过入市出让成为振兴乡村的“新引擎”。

制度坚冰慢慢消融，但实践困境仍然存在。从全国层面来看，存量集体建设用地入市存在总量多但布局分散、区位较差、单宗面积较小等共性问题，“碎片化”状态影响规模效应导致长期闲置。

基层永远是改革创新的源头活水。金山区朱泾镇待泾村一直是全镇地理位置最偏远、基建最落后、经济最薄弱的“边缘村”，如今，却凭借“花开海上”生态园成了上海乃至长三角的热门打卡地。

待泾村何以“点土成金”？“针对散落分布的99宗113亩土地，我们以散点测绘为切入口，用时半年多办理出99本不动产权证书，然后由村集体将协议约定的40年使用权作价入股，破解了集体土地参与商业开发的瓶颈。”朱泾镇党委书记夏红梅介绍，待泾村以“点状供地”为起点，以产权办理为支点，以作价入股为终点，开启了上海农村集体经营性建设用地权证办理的先河。

作价入股作为集体经营性建设用地入市的有效补充，在实践中进一步推动着顶层设计的完善。今年4月，上海印发《关于开展本市农村集体建设用地使用权作价入股的通知》，对作价入股的流程和路径进行明确和规范，针对性、指导性更强，补上了上海市集体建设用地利用政策的最后一环。

双帆竞发

——发展壮大农村集体经济，上海充分发挥“统分结合”的制度优势，既鼓励各地积极探索新产业、新业态，在市场化中优化传统的“地租经济”，又着力在镇、区统筹上做文章，兼顾效率与公平，实现了有为政府与有效市场的有机结合

农村集体资产常被看作是会下蛋的“母鸡”，但它往往先天羸弱，仅靠自己难以在市场风浪中“孵化”出鸡蛋来。上海充分发挥“统分结合”的制度优势，用有为政府和有效市场“两只手”来守护农村集体经济发展，将农村集体经济高质量发展嵌入城乡融合发展的顶层设计中。

“开园一年，实现100%满租”“开园两年，税收翻6倍”，这些变化出自闵行区颛桥镇黄二村。地处“大零号湾”核心区内，原来的村级老厂房蝶变为科创园，节卡机器人、拓璞数控、唐锋能源等企业相继入驻，科创资源不断集聚，黄二村为发展新质生产力腾挪出了战略空间。

黄二村的变化源于一场“区、镇、村、社会资本”的四方联动。2019年5月，由区资产公司、颛桥镇、黄二村和龙湖集团四方成立了合资公司，总投入3亿元，股权比例按照35%、45%、10%和10%进行设置。这种由集体资本控股、国有公司入股、市场主体充分参与的合作模式，为黄二村的整体转型提供了坚实有力的资本、管理和运营保障。

目前，租赁经济为上海市农村集体经济的主导，以土地、房屋等物业为主要资产形态占比达76%，村集体抵御市场风险能力较弱。“在传统‘地租经济’方面，政府鼓励通过腾笼换鸟、用立方挑战平方等方式盘活存量资产，赋能传统产业升级。”蒋卫峰说。在近郊和中郊地区，鼓励集体经济发展健康养老、农业休闲、创意办公、白领公寓等新型产业，逐步改变“瓦片经济”占比过高的现状。

麦浪起伏的田园风光，芯片、集成电路等科创产业，“一尺花园”咖啡，这几个看似不相关的元素却在浦东新区书院镇外灶村相映成趣，农耕文化与现代文明相生互融，一幅现代化的美好图景展现在眼前。

很难想象，这原本是上海东南角以水稻种植为主的远郊村。改变来源于外灶村与上海临港集团所属浦东新经济发展有限公司的结对共建，国有资本和市场化运作相结合，由村集体三栋旧厂房改建开发“科创田园”项目，预计每年为村集体增加超过200万元的收益。去年4月份，外灶村完成了首次村集体收益分红。

外灶村的蝶变不是个例。这种盘活存量资产的新模式在中近郊乡村体现得更为明显。在嘉定区李宁智慧物流园，机械臂、机器人等自动化设备，帮助实现从“人到货”到“货到人”的转变，单天作业能力达60万件，给传统产业插上了数字翅膀。这一变化就得益于安亭镇19个经济薄弱村的抱团联合投资，盘活了闲置土地资源，实现集体增收致富。

以共同富裕为目标的集体资产优化配置，需要由社会主体来点燃市场的引线。

“国企全面参与乡村振兴，不是直接捐钱，而是把经营理念、市场机制、专业技术、园区资源更多地导入乡村，实现市场、资源、人才等要素由单向向城市集聚，变成城乡双向流动。”苏锦山说。

自2022年起，浦东新区鼓励引导区属企业全面参与乡村振兴。除了国有企业，上海乡村还引入清美集团、奥园集团、伟大集团、浙江蓝城等有影响力的市场主体100多家，植入休闲农业、乡村旅游、乡居民宿、总部经济等10余种业态，村集体以入股、合作等委托企业统一运营管理的方式逐浪市场。

弄潮儿向涛头立。汽车空调管、同轴换热管、变速箱冷却油管……小小零部件无论对传统油车还是新能源车都是“刚需”。2023年11月，浦东新区北蔡镇农村集体企业控股的上海汽车空调配件股份有限公司在上海证券交易所主板上市，成为全市首家上市的农村集体资产制造业企业。

“这是我们集体经济有史以来第一次以控股的股东身份进入资本市场。”北蔡镇党委委员、副镇长邱伟华骄傲地说，通过资本市场进一步做强做优集体经济，为上海在新形势下推动新型农村集体经济高质量发展探索了新路。

“分则力散，专则力全”。远郊或产业相对单一的纯农业地区，很难依靠自身走上集体经济可持续发展之路，需要更好地发挥政府作用，以“有形之手”突破集体经济发展的要素制约，上海探索出区级层面抱团发展的新路径。

奉贤区在全国首创农村集体经济区级平台，先后成立百村实业公司、百村科技公司、百村富民公司、百村谊民公司等四个“百村”品牌系列企业，利用经济薄弱村的帮扶资金，不断拓宽增收渠道，收益反哺乡村、分红惠及村民，缩差效果明显，堪称实现共同富裕的组织平台。

“百村集团成立起因是为了用好农村综合帮扶资金，最大化地产生经济效益和社会效益，区里也会优先将稳定、优质的项目向百村平台倾斜。”上海市奉贤区委书记袁泉说，百村集团由全区182个村级集体经济共同出资构成，不仅是区里集体资产的运营方，也是一个调节器，通过调整经济薄弱村的入股比例进行二次分配，在分配机制上先一步探索实现共同富裕。

稳舵安航

——处理好活力与秩序的关系，是一道世界性难题。上海利用数字化技术创造性打通两个平台，农村集体资产监管平台实现集体资产的全生命周期“静态”监管，产权交易平台则将全流程放在“阳光”下进行，实现对操作过程的“动态”监管，最终取得“1+1>2”的效果

华灯初上，置身黄浦江畔，高耸入云的建筑勾勒出夜幕中的天际线，让人不由赞叹现代化都市的繁华。

与传统农村地区相比，上海市农村集体经济的发展得益于超大城市的综合优势和级差地租效应，但往往经济越发达、集体资产总量越大的地方，利益关系就越复杂，改革面临的风险就越大。

据统计，去年上海全市村级经营性收入206亿元，村均超1000万元。偌大的家底，是发展农村集体经济和实现农民共同富裕的重要物质基础，但做好农村集体“三资”监管，成为一项艰巨挑战。如何保证集体资产的“小船”行稳致远？防风险，是记者在采访中听到的高频词。

打开松江区农村资产经营管理平台，轻轻一点，便可以看到全区任何一间出租房屋的租赁合同和价格，如果租赁价低于市场指导价或租金缴纳逾期，该平台都会预警亮灯。据了解，全区的集体经营性固定资产、集体房屋、集体建设用地等经营信息100%录入，实现了从资产、合同到财务、凭证的“强制关联”。

“我们的监管可是‘真刀真枪’的。”松江区农业农村委副主任陈波介绍，区纪委利用该平台联合监控，发现了相关问题线索，目前已经有十几起准备立案。

2023年7月起，上海市农村集体资产经营管理监督平台上线。不仅将之前各区平台的数据全量导入，还增加了农村集体经济组织事前监管、预警监督等功能。“信息导入实现应纳尽纳，金融资产、非经营性资产、无证资产等全量进入平台，实现集体资产事前、事中、事后全生命周期监管。”上海市农业农村委副主任黎而力说。

虽然有监督平台为集体经济保驾护航，但黎而力认为从监管角度来讲还是“缺口气儿”，“哥俩坐一起，小酒杯一举，明天租给你”的情况屡见不鲜。“三资”监管往往难在面广、量大且单宗交易额小，村干部不按规定私下交易等情况极易滋生暗箱操作。

阳光是最好的“防腐剂”。作为集聚了先进生产要素的现代化都市，上海发挥数字化在市场价格发现、信息公开透明方面的作用，自2009年就揭牌成立上海市农业要素交易所，推动农村资产资源进场交易，不仅有效促进了农村要素流动，实现集体资产资源效益最大化，也在很大程度上杜绝了农村集体资产交易中的腐败行为。

走进上海市农业要素交易所，电子屏幕上闪烁着当天全市集体资产公开交易的成交数量、集体资产租赁挂牌信息、农村承包地经营权流转成交金额等等，种种信息汇集宛如数据的“海洋”。

农业要素在这里流动变得值钱起来。一村集体厂房出租公开交易，成交价27.3万元/年，比公开交易前增值超80%；通过公开竞价和交易，既节约了成本，也让大家心里亮堂起来。去年奉贤区南桥镇杨王村集体为了发放村民福利，通过交易所平台公开征集大米供应商，全过程透明公开，“还村民一个明白，还干部一个清白”。

“去年全市完成各类涉农产权交易成交额35亿元，虽然比上一年有近100%的增幅，但对照上海资产总量，整体活跃度还不够。”上海市农业要素交易所所长顾青青说，落实“应进必进、能进则进”要求，农村集体资产交易预计今年能达到70个亿的交易额。

目前，农村集体资产监管平台与产权交易平台已经实现互联互通，互相提供数据支撑，实现实时动态的数据交互。“这实际上是‘1+1>2’的效果，既实现了价值发现功能，又提升了监督效率。”黎而力说。

破浪前行

——作为改革先锋，上海领全国之先进入农村产权制度改革的“下半程”，在发展中巩固和完善农村基本经营制度，增强农民的获得感、幸福感。改革只有进行时没有完成时，围绕新型农村集体经济“为谁发展”这一核心问题，上海的改革又将开启新的征程

中国改革的大幕自农村开启，长期稳定和不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村改革最重要的制度性成果。但随着实践的发展，“‘分’的积极性充分体现了，但‘统’怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决”。

农村集体经济作为“统”的重要内容，较我国市场经济发展的整体进程有所滞后。随着国情、农情的变化，农村集体经济组织如何更好地发挥作用？

作为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，上海“赶考”的脚步始终不停。政府深度参与、市场良性竞争，制度设计与基层实践有效互动，是上海发展壮大新型农村集体经济探索与实践的经验。

走进金山区廊下现代农业园区，一栋栋现代化标准厂房组成一道靓丽风景线。2018年，廊下镇组建上海廊下联发实业有限公司，由全镇12个村级经济合作社和2个镇属集体企业作为股东，并确定投资建设上海廊下健康食品科技产业园项目，注册资金8000万元。

“农村集体经济发展，一定是政府深度参与的集体经济发展。”金山区农业农村委党组书记沈文深有感慨，上海工业用地很稀缺，该项投资基本可以确保村集体经济组织获得稳定高回报的投资收益，因此在项目之初就考虑到要把这个红利留给村集体。

“每个村都要加入，不能落下一个村。”沈文说，由于收益是按照投资比例来分，所以出于共同富裕的考虑，区里要求每个村都来投资，并对投资有一定限额，以此来保障12个村收益比例的均衡。

“农村集体经济作为一类比较特殊的市场主体，我们要千方百计作对比、除障碍，让农村集体资产释放出市场价值，释放出集体经济参与市场竞争的活力和动力。”冯志勇说。

物业资产转移登记工作是上海市深化推进农村产权制度改革的一项制度性安排，而在实际工作中，将原登记在村委会名下的房屋、土地转移到集体经济组织名下，却需要村集体缴纳土地增值税、企业所得税等多个税种。经初步统计，各涉农区上报需转移登记的有证物业资产账面净值达16.64亿元。

“在转移过程中，税务部门认为这是一个交易行为应该收税。实际这是名义上的划转，相当于把钱从农民的左口袋掏到右口袋，从保护农民和村集体的利益来讲，我们认为这税不该收。”黎而力动情地说。

经过与税务部门长达半年多的协商，今年最终由本市各集体经济组织负责梳理形成资产转移“白名单”，除享受契税、印花税方面的优惠政策外，部分环节涉及的增值税、土地增值税、企业所得税都为0。

走过千山万水，还需跋山涉水。上海又回到一个最原始、最朴素的问题——“谁是农民？”

“坦率讲，上海农村产权制度改革中‘农龄’的设计是既尊重历史，又照顾现实的。”冯志勇说，从1956年开始，只要18岁后在农村待一年，就可获得一年农龄的份额。然而，“硬币另一面”随着时间浮现出来，最高峰的年份有523万人参与分红，其中只有300多万人是农村集体组织成员。

“500多万人是什么概念呢？相当于上海户籍人口的1/3。小马拉大车，通过发展农村集体经济带动农民增收难上加难。”冯志勇认为，有必要回归到新型农村集体经济“为谁发展”这一核心问题，它应该是为现实的农民、现状的农民，集体经济发展的终极目标应该是惠及集体成员，实现共同富裕。

目前，上海农村产权制度改革的“后半篇”文章蓄势待发，但已提前闻到“硝烟”的味道。“我干过农民，凭什么把我的农龄取消掉？”“公务员退出了，事业单位怎么办？国企、银行人员要不要退？”……百姓百姓，百人百性，改革从来不是“请客吃饭”，要在“无人区”探索新路，在“深水区”破浪前行，考验着上海人的智慧和勇气。

“下一步要做的工作就是按照刚刚表决通过的《农村集体经济组织法》的要求和精神，加强成员梳理和收益分配机制调研，建立更加科学合理的镇村级经济组织收益分配机制。”蒋卫锋说。

踏浪逐新，勇立潮头。改革惟其艰巨，才更显勇毅；共富惟其难能，才更显坚韧。上海，中国式现代化的开路先锋，义无反顾，奋楫前行！

作者：农民日报·中国农网记者王一民冯克胡立刚杨瑞雪郭芸芸

来源 | 农民日报

编辑 | 王可依

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