裁判要旨
概算系政府内部对于工程资金的规划及管理，如合同无另外约定，发包人与政府部门之间就超概算工程价款的申请、审核和监督等行为系基于行政审批程序规定，系发包人与政府部门之间的行政监管关系，与合同的工程款结算并非同一法律范畴，不影响承包人依据合同获得工程价款的合法权利，发包人不得以超概算为由对抗承包人。
案例简介
某建筑公司作为承包人承接由某项目筹建处作为发包人发包的“文体中心和体育场”项目工程，资金来源为财政资金，工程竣工验收后，因为项目审定结算价超出概算，发包人以剩余工程款超过概算，因未办理调概手续，财政部门不予确认为由，迟迟未支付剩余工程款，承包人遂起诉发包人支付剩余工程款。
法院认为，关于发包人以剩余工程款超概算金额，因未办理调概手续，财政部门不予确认，导致无法支付的抗辩理由，发包人对超概算部分本应当及时向相关部门履行调概手续，而发包人怠于履行该义务，致财政部门对超概算部分工程价款不予确认。法院认为，发包人与财政部门之间就超概算工程价款的申请、审核和监督等行为系行政机关对政府投资项目总投资的监管行为，发包人不得以此对抗工程合同善意相对人。最终法院判决发包人向承包人支付剩余工程款。
法律分析
概算的定义及作用
与企业投资项目采取核准或备案制不同，政府投资项目采取的是审批制，项目单位一般需要编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计报投资主管部门审批立项，在初步设计完成后施工前，还需编制施工图设计文件，而每个设计阶段都需要编制对应的造价文件：可行性研究阶段对应投资估算，初步设计阶段对应设计概算，施工图设计阶段对应施工图预算。其中，概算是设计单位依据初步设计图纸及设计说明对建设项目总投资及其构成进行概略核算而编制的造价文件。通过概算，可以控制施工图设计及预算、实施限额设计和编制招标控制价。
造价超概算时工程款如何支付
对该问题，需根据合同中有无相关约定作区分，如果合同约定了结算以政府批准或调整的概算为准，则视为承包人自愿放弃工程造价超过概算的部分，该约定有效，承包人无权主张超过概算的差额；如果合同无此约定，则概算结果不能作为工程价款结算的依据，发包人无权以造价超概为由拒付超过部分的工程款。因为概算的核定、调整与款项拨付是政府部门对项目进行投资金额管理的一种行政管理手段，属于行政法律关系，只能约束使用政府财政资金的发包人，不能约束承包人，也不能约束发包人与承包人之间工程合同的履行。而发包人与承包人之间的工程价款结算行为，则属于民事法律关系，如果工程造价超过概算，发包人可以向政府部门申请调整概算，但不论调概是否获批，均不影响发包人与承包人就工程的结算及付款，发包人须按约定支付工程款。
法律法规
《政府投资条例》
第十二条 经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。
初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
第二十三条 政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。
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