浙江省人民政府、自然资源部：

你们关于报请批准《宁波市国土空间总体规划（2021—2035年）》的请示收悉。现批复如下：

一、原则同意自然资源部审查通过的《宁波市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》是宁波市各类开发保护建设活动的基本依据，请认真组织实施。宁波是长三角地区重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，全国性综合交通枢纽城市。《规划》实施要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，促进人与自然和谐共生，发挥全国先进制造业基地、区域性科技创新高地、全国航运物流中心、“一带一路”港航合作重要节点城市等功能，奋力谱写中国式现代化建设宁波篇章。

二、筑牢安全发展的空间基础。到2035年，宁波市耕地保有量不低于210.18万亩，其中永久基本农田保护面积不低于186.54万亩；生态保护红线面积不低于4428.50平方千米，其中海洋生态保护红线面积不低于2916.62平方千米；城镇开发边界面积控制在1681.25平方千米以内；单位国内生产总值建设用地使用面积下降不少于40%；大陆自然岸线保有率不低于上级下达任务，其中2025年不低于31%；用水总量不超过上级下达指标，其中2025年不超过26.4亿立方米；除国家重大项目外，全面禁止围填海；严格无居民海岛管理。明确自然灾害风险重点防控区域，划定洪涝、地震等风险控制线以及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线，落实战略性矿产资源等安全保障空间。

三、构建支撑新发展格局的国土空间体系。推动长江经济带发展和共建“一带一路”的融合，深度融入长三角一体化发展，唱好杭甬“双城记”，加强宁波都市圈国土空间开发保护利用的区域协同，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

四、系统优化国土空间开发保护格局。加快构建区域协调、城乡融合的城镇体系，优化提升中心城区服务能级，促进中心城区与余姚、慈溪等周边城区和县城的协同发展。筑牢四明山脉、天台山脉生态屏障，整治全域河湖水网，推进杭州湾、甬江口、象山港、三门湾等河口海湾的综合治理和生态保护修复，系统保护和集约利用海域、海岛、海岸线资源。优化现代都市农业空间布局，保障现代海洋牧场建设的空间需求。完善城市功能结构和空间布局，协调产业布局、综合交通、设施配置和土地使用，优先保障科技创新、先进制造业、传统优势产业改造升级的空间需求，优化航运物流、国际贸易等现代服务业布局。提升宁波舟山港国际枢纽港功能，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，建设安全便捷、绿色低碳的城市综合交通体系。

统筹水利、能源、环境、通信、国防等基础设施空间，保障油气等战略资源储运基础设施建设的空间需求，积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，加强海洋灾害防治，优化防灾减灾救灾设施区域布局，提高国土空间安全韧性。统筹安排城乡公共服务设施布局，引导城市紧凑布局，完善城乡生活圈，促进职住平衡；系统布局蓝绿开放空间，营造更加宜业宜居宜乐宜游的人民城市。严格开发强度管控，提高土地节约集约利用水平，统筹地上地下空间利用，有序实施城市有机更新，系统开展全域国土空间综合整治。彰显城乡自然与文化特色，健全文化遗产与自然遗产空间保护机制，加强对大运河（宁波段）世界文化遗产、宁波它山堰世界灌溉工程遗产的保护。加强对城市建筑高度、体量、色彩等空间要素的管控引导，保护好历史城区和历史文化街区，构建文化资源、自然资源、景观资源整体保护的空间体系。

五、维护规划严肃性权威性。《规划》是对宁波市国土空间作出的全局安排，是全市国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。按照定期体检和五年一评估的要求，健全各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，将规划评估结果作为规划实施监督考核的重要依据。建立健全规划监督、执法、问责联动机制，实施规划全生命周期管理。

六、做好规划实施保障。浙江省人民政府、自然资源部要指导督促宁波市人民政府加强组织领导，明确责任分工，健全工作机制，完善配套政策措施，做好《规划》印发和公开。宁波市人民政府要依据经批准的总体规划编制专项规划和详细规划，依据详细规划核发规划许可，加强城市设计方法运用，建立国土空间相关专项规划统筹管理制度，强化对各专项规划的指导约束；按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，完善国土空间规划“一张图”系统和国土空间基础信息平台，建设国土空间规划实施监测网络；建立健全城市国土空间规划委员会制度。自然资源部要会同有关方面根据职责分工，密切协调配合，加强指导、监督和评估，确保实现《规划》确定的各项目标和任务。各有关部门要坚决贯彻党中央、国务院关于“多规合一”改革的决策部署，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。《规划》实施中的重大事项要及时请示报告。

国务院

2024年11月10日

（此件公开发布）

农业、生态、城镇三类空间

耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界

在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，避让自然灾害高风险区，结合人口变化趋势和存量建设用地状况，合理划定城镇开发边界，管控城镇建设用地总量，引导形成集约紧凑的城镇空间格局。城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年现状城镇建设用地规模的1.3倍以内。

在国家农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类主体功能分区的基础上，按照陆海统筹的要求，将重点生态功能区细分为重点生态地区（即国家级重点生态功能区）、生态经济地区（即省级重点生态功能区），将城市化地区细分为城市化优势地区（即国家级城市化地区）、城市化潜力地区（即省级城市化地区），并增加海洋经济地区、历史文化资源富集地区等叠加类型区，构建承载多种功能、优势互补、区域协同的主体功能布局。

调整优化县域主体功能定位，在明确县域主导功能的基础上，因地制宜确定兼容功能，市县可根据实际细化乡镇主体功能定位，实现精准施策、精细管控。

落实国家“两横三纵”的城镇化战略格局，重点将杭州、宁波、温州、金义等都市区核心区和区域中心城市划分为城市化优势地区，将城市化优势地区周边、县城、小城镇划分为城市化潜力地区，推动形成“双核四极多群”的城市化空间格局。

其中，城市化优势地区重点统筹城市群、都市区空间资源配置，完善以都市区为主体形态、以县城为重要载体、大中小城市及小城镇协调发展的新型城镇化战略格局。落实国家战略，推动重大战略平台建设，积极引导人口、产业向城市化优势地区转移，加大空间要素保障，提升土地利用效率，培育具有国际影响力和区域竞争力的城镇集群。城市化潜力地区重点推动县域经济、块状经济转型升级，加快培育新发展动能，分类引导县城、小城镇发展，推动城乡融合发展，推动平台整合与要素集中高效利用。

将主体功能区作为确定发展格局、用途分区等的重要依据，系统解决农业、生态、城镇功能之间的空间矛盾。构建从“主体功能区”到“政策单元”的网格化指引体系，强化空间政策单元在国土空间规划中的落实，制定差异化的要素配置、产业准入、用地供应、考核评价等综合措施，创新城乡发展、环境保护、要素流动、资源补偿等配套政策。

面向高质量发展、竞争力提升、现代化先行，系统构建“一湾引领、四极辐射、山海互济、全域美丽”，多中心、网络化、集约型、开发保护一体化的国土空间总体格局。

1.一湾引领：加快建设具有重要影响力的大湾区，集中布局高能级平台、高端产业、引领性项目，谋划建设未来园区，迭代建设环杭州湾、温台沿海和金衢丽三大现代产业带。

2.四极辐射：全面提升杭州、宁波、温州、金义四大都市区和中心城市能级。

3.山海互济：加快海洋强省建设，“一县一策”推动山区海岛县高质量发展，打造山海协作工程升级版。

4.全域美丽：坚持和深化新时代“千万工程”，加强美丽县城、美丽城镇、美丽乡村联创联建，打造全域美丽全民富裕大花园。

将近岸海域、海岛及其依托陆域，作为陆海统筹综合利用的重点区域。重点优化现代渔业、临港工业、滨海旅游、生态保护等功能的合理布局，实施生态海岸带建设，强化海岸线、海岛资源的分类保护和利用。推动杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾、温州湾等沿湾区域各具特色、功能互补发展，全省域推进海洋强省建设。

强化陆海统筹重大基础设施一体化建设。适度开发海底空间，加强宁波、舟山等地陆岛联系重要通道及大岛重要联系通道周边海底空间管控，集中布局海底管廊。

建立陆海一体的防灾减灾体系、污染防治设施体系及环境保护设施体系。加强海陆污染源头治理和近岸海域水质改善，管控重要潮间带、入海河口等区域，建立陆海联动的自然资源、生态环境保护治理体系，推动美丽海湾保护与建设。加强沿海地区风暴潮等重要自然灾害的风险防御，探索实施海岸建筑退缩线制度。整合滨海陆域、海域、海岛特色资源，打造开放、共享、活力的生态海岸带，彰显独具滨海特色的景观风貌。

严格落实国家有关涉海政策。积极稳妥推动历史围填海处置，将历史围填海区域纳入市、县级国土空间规划的用地用海分区。合理利用历史围填海区域，综合统筹产业发展、农业开发、生态修复等要求，科学确定“生产、生活、生态”空间比例，重点保障国家或省级重大战略项目、重要基础设施项目、公益性项目及战略性新兴产业项目落地。支持利用围填海存量空间发展“飞地经济”。

将保护农用地、合理管控建设用地、稳定其他用地，作为用地结构优化的基本导向。坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，审慎稳妥推进耕地恢复。坚持存量规划，合理管控建设用地总量，推动新增建设用地与盘活存量土地相挂钩、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。稳定水域、湿地面积，适度有序开发陆域其他土地。

用海结构优化。优先保护海洋生态保护与生态控制区，合理保障国家、省级重点建设项目用海，适当增加游憩、交通运输用海，优化渔业、工矿通信和特殊用海，加强海洋战略储备空间管控，适当预留海域资源。

强化长三角生态绿色一体化发展示范区引领，加强沪苏浙深度合作，探索省际毗邻区域协同发展新机制。

创新产业合作模式，协调共建浙沪洋山对接合作区，支持宁波前湾新区打造沪浙产业合作发展区，推进平湖张江长三角科技城合作建设。

全面推进虹桥国际开放枢纽南向拓展带建设。布局中心相连、枢纽互通的沪嘉、沪湖、沪甬、苏嘉等一批省际轨道通勤网。推动沪甬舟共建长三角国际航运中心。重点推进沪苏湖、通苏嘉甬、沪乍杭、沪甬、沪舟甬、沪绍金等通道规划建设。推进都市圈江南水乡古镇联合申遗，合力建设长三角生态文化旅游圈。

强化绿水青山就是金山银山转化示范引领，加快推进长三角“一地六县”产业合作区建设。发挥安吉、长兴等地绿色产业优势，加强与苏皖毗邻区域生态旅游、节能环保、新能源、新材料等产业协作创新。

以杭州城西科创大走廊北拓为重点，提高与合肥科创联动发展水平。加强环太湖、省际边界地区等区域生态修复合作，推进生态环境联保共治。加强太湖流域空间用途管制、合理控制水资源开发利用强度。协调环太湖风景绿道建设，共塑太湖长三角生态绿心。

合作推进宁杭铁路二通道建设，打通杭长宜、申嘉湖、临金等省际断头路。推动大运河国家文化公园跨省互动。

强化边界地区合作开发，共同推进浙皖闽赣国家生态旅游协作区建设，推动衢州建设四省边际中心城市，共建浙赣边际（衢饶）示范区。

协同闽浙赣革命老区振兴发展，打造丽水浙西南革命老区振兴发展样板。协作建设杭黄自然生态和文化旅游廊道，以打造杭黄黄金旅游线为主线，推动杭州市与黄山市、宣城市、景德镇市，以及衢州市与黄山市、南平市、上饶市、景德镇市深度合作，推动省际区域生态保护与旅游开发合作，加强新安江流域、衢黄南饶相邻区域的综合开发与保护，深入推进新一轮新安江生态保护补偿机制改革，推动新安江－千岛湖生态保护补偿试验区建设。

强化沪昆通道功能，谋划杭临绩铁路等项目建设，完善向西南和中部方向联系通道。

强化沿海发展走廊节点功能，支持温州建设浙南闽北区域中心城市，共同推进温州浙南闽北合作发展区建设。以苍南、泰顺为重点，加强与福建省宁德市等地的海岸带和流域开发合作。整合区域内雁荡山、太姥山、飞云湖景观资源以及廊桥、古道、温泉等特色旅游资源，联动推进浙闽边际生态旅游合作。依托海峡两岸（温州）民营经济创新发展示范区等平台，促进对台经贸合作和民间交流。推进甬台温福高铁、温武吉高铁等建设，谋划杭广（深）等长三角、珠三角新通道建设，衔接预留重要通道。

持续实施以人为核心、高质量为导向、面向现代化的新型城镇化战略，明确“做强中心城市、做特县域县城、做精美丽城镇、做优未来乡村”的新型城镇化空间路径。以都市区与城镇群为主体形态，以中心城市、县城、小城镇为依托，构建规模适度、职能突出、空间集约、结构合理、大中小城市与小城镇一体化集群发展的多中心网络化开放式城镇体系。

1.“双核”：杭州、宁波两大核心城市，唱好杭甬“双城记”，培育国家中心城市。

2.“四极”：以四大都市区为主体的城镇发展极。杭州都市区建设全国领先的数字创新型都市区；宁波都市区建设以门户城市为导向的现代化滨海都市区；温州都市区提升“全省第三极”功能，形成长三角南部门户型都市区；金义都市区提升“全省第四极”功能，形成以金义主轴为主体的“一带一路”枢纽型都市区，高水平建设内陆开放枢纽中心城市。

3.“多群”：以设区市市区和重要节点城市为中心的城镇集群，推动市区与周边县（市）组群式发展，形成具有区域竞争力和影响力的城镇群。

支持嘉兴打造长三角城市群重要中心城市、湖州建设生态文明典范城市，嘉湖共建国家城乡融合发展试验区。支持绍兴融杭联甬接沪打造网络大城市。支持台州创建民营经济示范城市和沿海沿湾支点城市。支持衢州创新省际合作建设四省边际中心城市。支持丽水创建革命老区共同富裕先行示范区。支持舟山创新海岛经济发展模式，推动浙江舟山群岛新区高质量发展。

做大做强慈溪和海宁等现状综合实力强、发展潜力大、区位条件好、与都市区中心城市联系密切的都市网络型县（市、区），积极承担都市区功能，推动县域城市向都市区节点城市发展。

加快发展嵊州和平湖等功能特色显著、产业链竞争优势明显的块状集聚型县（市、区），推动县城向区域节点城市发展。持续推动龙泉、开化等点状特色型县（市、区）发展，提升县城功能，强化“小县大城”的特色领域发展，推动“小县大城”向“名县美城”发展。

合理优化土地利用结构和空间布局，严格土地使用标准和节约集约评价，全面提高城镇用地节约集约利用水平，因地制宜确定城镇建设用地标准，持续优化城镇建设用地规模、布局和结构。

划定城镇规划建设用地控制范围，加强对城镇及近郊地区的规划控制，促进城镇空间集中、完整、紧凑，将城镇及近郊地区作为推进新型城镇化、支撑城乡要素流动的重要空间。

推动城镇空间由增量扩张转向存量盘活、结构优化、质量提升转变，以城市周边的农业、生态空间来约束城市无序蔓延，防范与化解“大城市病”。强化重大建设项目节约集约用地的刚性约束，提高新上项目节约集约用地水平，土地开发利用应符合相应规划用途的土壤环境质量要求。

全面推进“批而未供”消化、闲置土地处置、城镇低效用地再开发，以及旧住宅区、旧厂区、城中村改造，推动存量空间的有机更新和活力再造。着力引导产业升级和产业转移，有序疏解城镇功能。

到2035年，基本消除“低散乱污”问题突出的零星工业集聚点，城镇低效用地再开发利用累计达到75万亩以上。建立健全废旧物资循环利用体系，合理保障交投点、中转站、分拣中心等废旧物资回收网络用地需求，促进资源高效循环利用、城镇绿色低碳发展。

推动地下空间网络化、复合化开发利用。分区分级引导城镇地下空间开发利用，划定杭州、宁波、温州城区为一类地区，其他设区市城区为二类地区，县城为三类地区，其他区域为四类地区。在大城市以上中心城市的城市中心区、新城、轨道交通沿线区域、城市更新地区划定重点地下空间管控区域，分区明确开发利用管控规则，加强地下与地上空间资源统筹管理。

强化公共服务共建共享，推动中心城市的区域性公共服务设施向周边中小城市布局，推进城乡公共服务均等化。根据常住人口多层多样化公共服务需求，完善教育、医疗、文化、体育、养老、托幼、殡葬、社会福利等公共服务设施布局和用地保障，强化“一老一小”社会保障。

加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。完善城市商圈、社区商业设施建设，促进消费扩大，更好满足居民日常消费需求。完善国家步道体系建设，加强步道用地保障。

按照30分钟可覆盖服务范围，提供高品质、全类型公共服务设施。围绕文化、教育、体育、医疗卫生、社会福利等公共服务类型，以区域中心城市、县城、中心镇（县域次区域）和一般镇四个等级构建全域全类型的公共服务设施体系。

按照15分钟、5－10分钟步行可达服务范围，提供均衡布局、覆盖全域的公共服务设施。以完整社区试点建设为牵引，合理配置健康管理、为老服务、终身教育、文体活动、商业服务、行政管理、安全防灾、环境卫生、就业引导、住房改善、日常出行和数字化应用等基本服务设施，细化完善社区用地布局。规划期末，实现社区生活圈覆盖率100%，未来社区成为城市发展的标配，实现中心城市全覆盖。

坚持总量控制、结构优化、功能完善、适度留白，提升建设用地效益，推动精明增长、合理收缩。避让优质耕地、具有重要生态功能的区域、灾害易发区、遗址文物保护区等，结合新增城镇建设用地和城乡建设用地增减挂钩指标空间安排，引导形成多中心、组团式、集约紧凑的城镇空间布局。城镇开发边界内的建设用地增量空间控制在2020年现状城镇建设用地面积的0.3倍以内（城镇开发边界扩展倍数控制在1.3倍以内）。

在城镇开发边界内，实行“详细规划＋规划许可”管制方式，并加强与城市“蓝线”“绿线”“黄线”“紫线”“橙线”“道路红线”等控制线及基础设施廊道、通风廊道、景观廊道等的协同管控。

在城镇开发边界外，不得进行城镇集中建设、不得设立各类开发区，实行“详细规划＋规划许可”或“约束指标＋分区准入”管制方式。城镇开发边界一经划定，原则上不得调整，确需调整的，按国土空间规划修改程序进行。

鼓励在城镇开发边界内实施战略留白，战略留白区按规划建设用地管理。开发边界内的林地、园地等绿色开敞空间，应根据实际功能归类梳理，按公园绿地管理。允许在城镇开发边界范围内保留一定的农业空间，以“开天窗”形式划定为永久基本农田，其中零星破碎、不便耕种的，通过耕地集中连片整治逐步归并，并确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。

在符合城镇开发边界管理规定的前提下，允许在与城镇功能密切关联的山体、水域等区域，安排市政基础设施、交通物流基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施等功能。

围绕创新改革开放等重大部署，实施国土空间开发保护综合治理工程。强力推进创新深化，加快打造高水平创新型省份，以更高水平的自然资源要素保障助力“一号发展工程”；强力推进改革攻坚，加快打造高质效改革先行省，以更高质效的国土空间治理体制机制重塑助力“一号改革工程”；强力推进开放提升，加快打造高能级开放之省，以更高能级的国土空间发展保护格局助力“一号开放工程”。

开展浙江省流域源头生态系统修复、矿山修复、海洋生态修复、土地综合整治、“百千万”和永久基本农田集中连片整治、森林“双量”精准提升等。

推进建设用地节约集约示范工程。加强工业用地亩均产出提升、城镇及工业低效用地再开发、农村建设用地盘活、地上地下一体化开发等。

推进中心城市功能提升工程。加快构建以未来社区、未来乡村、城乡风貌样板区为主体的共同富裕现代化基本单元建设，开展浙江省示范型新城新区、科创综合平台建设，推进城市整体风貌提升等。

推进防灾减灾与安全工程。开展浙江省海塘安澜、流域治理平原扩排、水库增能保安、水资源优化配置、地质灾害综合整治、安全避灾应急等。

推进绿水青山就是金山银山转化畅通工程。推进“双向产业飞地”、生态田园综合体建设、特别生态功能区建设等。

推进基础设施与市政设施提标升级工程。推进浙江省基本公共服务均等提质、基础设施及综合管廊提升、“生活圈”全覆盖、万里绿道网络构建、绿色出行与城乡道路畅通等。

推进数字国土空间建设工程。开展浙江省国土空间基础信息平台建设、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设完善、省域空间治理数字化平台迭代升级等。

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