大大减轻地方政府化债压力！一文读懂“12万亿元”化债新政

财富 2024-11-09 11:00 北京

“6＋4＋2”万亿元化债政策出台

11月8日，在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍了我国增加地方政府债务限额置换存量隐性债务政策。根据全国人大常委会审议批准的《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，从2024年开始，我国将增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务；同时，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，两项政策累计直接增加地方化债资源10万亿元。2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。三项政策协同发力后，地方化债压力将大大减轻。

蓝佛安表示，安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务，是党中央统筹考虑国际国内发展环境、确保经济财政平稳运行，以及地方政府化债实际等多种因素，作出的重大决策部署，是今年一系列增量政策的“重头戏”。

发布会上，蓝佛安还针对当前我国政府债务水平、下一步如何防止新增隐性债务以及积极的财政政策如何发力等各界关注的热点问题一一作出回应。他表示，中央财政有充足的政策工具和资源保障今年全国财政收支实现平衡，重点支出力度不减。

一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳作用直接，力度大

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》，决定批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。

据了解，6万亿元债务限额，分三年安排，即2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。对地方政府而言，增加政府债务限额化解隐性债务是一场政策的“及时雨”。

近年来，在各地各部门协同努力下，我国地方政府隐性债务规模不断减少。2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，我国经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。

“针对上述情况，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。”蓝佛安表示，上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

蓝佛安介绍，实施大规模置换措施，意味着化债工作思路作了根本转变：从过去的应急处置向现在的主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

从政策效应看，此次置换化债能够发挥“一石二鸟”作用。一方面，解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出，估算五年累计可节约资金6000亿元左右。

另一方面，置换化债可以帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策，可以将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生；将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整；将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

我国仍有较大举债空间保持高压监管态势遏制新增隐性债务

置换存量隐性债务政策实施后，我国政府的债务情况如何？蓝佛安介绍，目前我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，还有较大举债空间。

根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元、地方政府法定债务40.7万亿元、隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

“从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。”蓝佛安说，总的看，我国政府还有较大举债空间。

对于遏制新增隐性债务，蓝佛安表示，财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起，主要从三个方面发力：

一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。关于融资平台经营性债务，按照有关要求，金融管理部门已经研究制定了金融支持地方债务化解的政策举措，财政部将积极配合抓好现有金融支持政策落实。

二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。同时，不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。

实施更加给力的财政政策确保完成全年预算目标任务

今年以来，受多种因素影响，中央和地方财政收入不及预期，当前，财政收支矛盾依然比较突出。蓝佛安表示，财政部正积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度，确保完成全年预算目标任务。

一方面，持续抓好增量政策落地见效。“今年的增量政策力度大，对经济的拉动效应正在显现，不少政策效应明年还会持续释放。”蓝佛安介绍，财政部将加力推进相关工作，已经出台的抓好落地实施，尚未出台的尽快推动出台。

据了解，支持房地产市场健康发展的相关税收政策近期即将推出，发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作正在加快推进中；专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。

另一方面，结合明年经济社会发展目标，财政部将实施更加给力的财政政策。一是积极利用可提升的赤字空间。二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。

对于夯实中央和地方财力，蓝佛安表示，后两个月，财政部将在依法依规组织收入的同时，安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入；同时，加强财政支出管理，确保重点支出，特别是中央对地方转移支付资金足额到位。此外，拿出4000亿元地方政府债务结存限额，用于补充地方政府综合财力；鼓励有条件的地方盘活政府存量资源资产，加强国有资本收益管理，保障财政支出需要。如果确有必要，地方还有预算稳定调节基金等存量资金可以动用。

“总之，我们有充足的政策工具和资源，能够保障今年全国财政收支实现平衡，重点支出力度不减。”蓝佛安说。

一揽子化债“组合拳”力度空前

11月8日，我国一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳正式公布——3年增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务；从今年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

概言之，上述三项政策协同发力，5年内将化解12万亿元的隐性债务，有力减轻地方化债压力，这也是近年来我国力度最大的化债举措。

受访专家表示，此次大规模债务置换，不仅体现出中央推动防范化解风险、规范债务管理、推动经济增长的决心，还反映了化债思路的优化调整，将带来多方面的积极影响。同时，相关专家提醒，化债化险不能寄希望于“毕其功于一役”，还需要久久为功，持续加强地方政府债务管理，提高债务使用效率，进一步巩固化债成果。

从14.3万亿元降至2.3万亿元有力缓解地方偿债压力

地方政府隐性债务，指的是政府及其相关部门在法定债务限额范围外，通过直接偿还、承诺偿还或提供担保等方式所举借的债务。据统计，截至2023年末，我国隐性债务余额为14.3万亿元。

稳妥处置存量隐性债务一直是防范化解地方债务风险的重点工作。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，我国各地政府化解隐性债务的难度加大，地方债务还本付息的刚性支出加剧了财政收支平衡压力。特别是，一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。与此同时，宏观经济回升向好仍面临内需不足等多重压力。

在此形势下，出台置换存量隐性债务的政策势在必行。“隐性债务置换方案是从全面提升我国政府债务管理水平和财政政策执行效果着手而提出的可行方案，6万亿元限额也建立在扎实的数据基础上，体现了科学决策的要求。”中国财政科学研究院院长杨志勇表示，总量12万亿元的置换规模力度足够大，而且新增债务限额全部安排为专项债务限额，符合实际要求。

合理的政府债务水平，与财政政策空间有着密切关系。此次大规模置换存量隐性债务，对于为地方政府松绑减负、腾挪空间，具有重要意义。

“通过新一轮大规模债务置换，拉长地方债务周期、降低债务付息压力，能够让地方政府腾出更多的财政资金和精力发展经济、提供公共服务，更好落实减税降费、改善营商环境等，从应急状态回归常态谋发展。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒说。

据统计，在实施债务置换后，到2028年之前，我国地方政府需消化的隐性债务总额将从14.3万亿元降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元。

“增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，将大大缓解地方政府的偿债压力，为地方政府提供更为灵活的财政空间，有利于地方政府将更多的资金用于促进发展、改善民生，夯实地方经济长期稳定发展的基础。”中央财经大学中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻指出，置换化债还有利于压实地方政府债务管理主体责任，避免债务资金使用与还本付息过程中权利与义务发生错配，切实防范发生系统性风险。

在对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授毛捷看来，一揽子化债举措，不仅能降低地方债务偿还压力，还有助于地方“轻装上阵”，加快地方融资平台改革转型，进而进一步规范地方政府投融资体制机制。

值得关注的是，此次推出大规模债务置换举措，反映出我国化债思路实现了从侧重于防风险向防风险、促发展并重的转变。“从‘化债中发展’转向‘发展中化债’，化债思路的调整意味着下阶段稳增长和发展置于更高的位置，财政政策支持高质量发展的力度以及逆周期调节的能力将进一步增强。”罗志恒认为。

用好债务置换资源持续强化债务管理

下一步，如何落实好置换存量隐性债务一揽子举措，地方政府该如何用好债务空间推动政策发力稳增长？

“债务置换短期内会影响一些地区的债务率，这些地区‘开好前门’的难度可能会随之增大。”毛捷认为，应适当调整优化债务率指标管理办法，保证债务化解和债务管理的政策取向一致性。此外，要将债务置换和地方融资平台公司改革转型协同起来，加快地方融资平台公司剥离政府融资职能，切实“堵严后门”，建好防范化解隐性债务风险长效机制。

“地方应以债务置换和优化管理为契机，聚焦稳经济、保增长的关键目标，推动财政资源的高效使用。”姚东旻建议，地方政府要加快解决拖欠企业账款问题，积极利用债务空间撬动社会资金，通过财政性信贷、担保和融资征信等方式加大对中小微企业的支持力度，促进市场信心恢复，并发挥好政府投资带动效应，为经济增长提供有力支撑、注入动能。

“拉长债务到期时间、降低债务成本只是治标之策，目的只是在于缓解流动性风险，腾出发展时间和空间。关键还是要提高债务使用效率，同步建立起债务管理和问责的必要保障机制。”罗志恒认为。

据了解，目前我国债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算。

“强化债务约束，加强地方政府债务管理，有必要建立起债务预算和资本预算。”罗志恒指出，资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版，有利于进一步提升债务管理水平，确保债务规模与经济发展水平相适应。

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★地方政府债务限额

地方政府债务限额是指中央政府为地方政府设定的年度债务发行和管理的最大额度，这一限额旨在控制地方政府债务风险，确保地方政府债务的可持续性和财政健康运行。

我国对地方政府专项债务余额实行限额管理。地方政府债务总限额由国务院确定，需报全国人大批准。在年度预算执行中，若需要适度调整地方政府债务新增限额，须由国务院提请全国人大常委会审批。通常，在经济下行时，适度扩大当年新增债务限额；在经济回升向好时，适度削减当年新增债务限额或在上一年基础上调减限额。

地方政府债务限额通常包括一般债务限额和专项债务限额，分别对应一般债券和专项债券。其中，一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

近年来，我国新增地方政府专项债务限额不断攀升。

2020年首次超3万亿元，达3.75万亿元；2021、2022年均保持3.65万亿元，2023年扩大至3.8万亿元，2024年比上年增加1000亿元，达3.9万亿元。

今年1—9月，我国发行新增专项债券3.6万亿元，完成全年总额的92.3%。截至9月末，全国地方政府债务余额为447403亿元。其中，一般债务余额164491亿元，专项债务余额282912亿元。

★地方政府债券置换存量债务额度

发行地方政府债券置换存量债务，是规范地方政府债务管理的既定政策安排。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，纳入预算管理的地方政府存量债务可以通过发行一定规模的地方政府债券进行置换。

新预算法规定，地方政府债务通过发行地方政府债券举借。地方政府存量债务是新预算法实施之前形成的，以一定规模的政府债券置换部分债务，是规范预算管理的有效途径，有利于处理好化解债务与稳增长的关系，优化债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，为地方腾出一部分资金用于加大其他支出创造条件。

2015年以来，我国通过发行地方债券置换存量政府债务，推动债务风险较低的北京、上海、广东实现存量隐性债务清零。2022年下半年开始，一些地方出现了债务风险隐患。2023年7月，中央政治局会议要求制定一揽子化债方案。2023年，中央财政安排超过2.2万亿元的地方政府债务限额，在此基础上，2024年又安排1.2万亿元的额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。此外，今年中央财政还从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。

来源：中国财经报

记者：敖阳利

编辑：秦斯成

邮箱：cjbxmt@163.com

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