【法治时代】检察机关助推“名山保护”的实践探析

一、梵净山生态保护检察履职的情况

铜仁市检察机关探索构建“行政执法+刑事司法+公益诉讼+生态修复”四位一体办案模式，助推梵净山生态环境及生物多样性保护，为服务保障绿色铜仁现代化建设提供了强有力的法治保障。2017年以来，共办理涉梵净山保护各类环境资源案件350件，其中，审查逮捕案件48件，审查起诉案件131件，民事、行政检察监督案件9件，公益诉讼案件162件，4个案例入选全国典型案例，工作成效、办案信息等得到国家级权威媒体报道90余次。督促落实当事人修复矿山14座，修复林地120余亩，督促追缴水土保持费、矿产资源费等1300余万元，增殖放流50余万尾，要求涉案当事人承担生态环境损失费40余万元，清除固体废弃物11处，解决污水直排6处。

（一）涉野生动物保护办案情况

办理野生动物保护案件12件，从保护类别上看，既有国家保护的陆生、水生野生动物，也有动物栖息地、自然保护区和本地重要生物种群的保护。从保护级别来看，从国家级保护动物到“三有”保护动物均有涉及。缴获的涉案工具主要有狩猎夹、捕猎网、诱捕器、特制捕猎绳索等。

（二）涉野生植物保护办案情况

针对野生植物保护，共办理刑事附带民事公益诉讼案件10件，主要涉及红豆杉、金丝楠木等珍稀野生保护植物，主要表现为违反法律规定或未经许可滥伐包括原生态杉木、柏木等珍稀野生林木等。

（三）涉水资源保护办案情况

铜仁市检察机关针对梵净山周边水污染、生态流量不足、非法取水等问题，立案办理了水资源保护行政公益诉讼案件35件。其中，针对江口县闵孝河某水电站生态流量下泄不足、未依法修建过鱼设施，导致下游水生态环境和渔业资源破坏问题，通过提起民事公益诉讼、举行公开听证等方式推动整改、修复生态，入选最高人民检察院发布的典型案例。

（四）涉渔业资源保护办案情况

深入贯彻落实长江流域“十年禁渔令”，围绕梵净山周边太平河、闵孝河特有鱼类渔业资源保护，共办理公益诉讼案件41件。主要鱼类涉及国家二级保护动物大鲵，以及当地特有鱼种野生鳜鱼、鲥鱼等10多种鱼类。通过提起民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）、申请司法确认等方式，协同行政主管部门督促当事人增殖放流50余万尾、缴纳生态补偿金20余万元。

（五）涉矿产、土地资源保护办案情况

针对在梵净山国家级自然保护区缓冲区未经批准非法采矿、违法颁发采矿许可证、采矿权到期停办后未履行修复义务、非法占用耕地林地、历史遗留矿山治理等问题，共立案办理涉矿产资源和土地资源保护领域公益诉讼案件64件，通过诉前磋商、检察建议等方式，完成生态修复矿山21座，追缴采矿权价款200余万元，追缴拖欠税款20余万元。 

2024年8月14日，铜仁市检察院、中级法院、江口县检察院、县法院在江口县梵净山莲花广场举行新闻发布会，签署发布《梵净山世界自然遗产地重点野生动植物司法保护令》等司法规范性文件

二、梵净山生态保护检察履职面临的主要问题

（一）梵净山专门检察机构运行不畅

为统筹做好梵净山生态环境保护检察工作，2019年，铜仁市检察院挂牌成立梵净山生态环境保护检察室（以下简称“梵净山检察室”），负责指导江口、印江、松桃三个县级人民检察院按照案件管辖规定具体开展检察办案工作。目前，梵净山检察室相关制度机制尚不健全，未配套履职保障机制，职能职责不够明确具体，受人员编制限制无法配备专职办案力量，只能通过统筹兼职方式履行监督办案职责。同时，由于未在梵净山周边就近建设办案场所，梵净山检察室一直没有实体化运行。按照诉讼管辖规定，市人民检察院及其派出机构一般主要负责直接办理由中级人民法院管辖的一审重大案件、相关二审案件和对下业务指导，大量案件都是由梵净山周边三个基层检察院负责办理，由于距离较远且分散，定期集中研判办案工作，不方便也不太现实。特别是基层人民法院的办案力量更加缺乏，统筹调度工作难度大，一体化办案机制运行不够畅通。梵净山检察室是市人民检察院派出机构，而梵净山环保法庭是江口县人民法院的派出机构（中级人民法院并未设置专门的派出机构），对梵净山周边四个县的环资案件实行集中管辖，梵净山检察室与梵净山环保法庭相互之间因管辖层级不对等，业务对接不顺畅。

（二）调查取证难制约办案效果

梵净山生态保护涉及生态环境、文物遗产、旅游服务、村寨保护等多个方面，领域宽、门类多且专业性强，涉及诸多的法律法规、技术标准、专业知识、专业技能等，个人或某一个部门是无法全面掌握的，对执法司法水平有极高的要求。由于专业人才缺乏、专业检测设备不足、调查取证手段不足，执法司法办案面临诸多困难。

制约因素主要包括：生态环境和资源损害价值鉴定评估以及修复治理专业性极强；调查取证难度大；本地司法鉴定机构不具备相关资质，也缺少相关专家人才资源，委托外地鉴定评估要求高、周期长、费用高等问题，是执法司法办案面临的共同难题。公益诉讼检察办案中，部分重要证据的固定、收集高度依赖作为被监督对象的行政主管机关和鉴定评估机构协助，调查取证过程中因缺乏强制性措施等手段，导致案件办理进度迟缓、效果不理想。 

（三）执法监管职能交叉、职责不清

目前，随着梵净山的知名度、影响力快速提升，梵净山游客流量与日俱增，年游客接待量超300万人次。梵净山生态旅游的蓬勃发展为铜仁绿色发展注入强劲动力，但是伴随而来的管理压力也与日俱增，特别是梵净山森林防火和环境保护是重中之重。

梵净山申遗成功后，管护面积由原来428.63平方公里增至775.14平方公里，涉及3县10乡镇69村，管理人员需要负责的区域和工作量更大，且省级下放执法范围仅为国家级自然保护区，未能全部覆盖梵净山遗产地区域，行政执法力量明显不足。梵净山管理压力的与日俱增与执法监管力量不足、管理机制不健全之间矛盾越发突显，成为当前梵净山保护面临的现实难题之一。根据《铜仁市梵净山保护条例》规定，梵净山管理机构履行制定生态环境、自然资源、历史遗迹、人文景观等方面的保护管理制度等职责，列出了三级保护区内禁止事项，但是针对生态环境、自然资源、历史遗迹、人文景观等方面各部门之间相应履行处罚、管理的机构规定不够具体明确，容易导致“九龙治水”现象。检察办案中发现，个别地方执法部门存在人员紧张、推诿拖延，执法监管工作多头管理、怠于履职等问题。

（四）执法司法衔接协作机制运行不畅

2022年，市人民检察院联合市中级人民法院、市公安局、梵净山管理局（以下简称“梵管局”）共同出台了《梵净山世界自然遗产地区执法司法衔接工作规范（试行）》，明确了相关执法司法部门职责，建立了联席会议制度和信息通报制度。2024年，梵管局牵头完善了《梵净山自然遗产地区域执法协作和资源管理联动机制》《梵净山执法司法衔接制度》。但实践中，上述制度机制中规定的联席会议、线索移送、信息通报等并没有得到有效落实，相互之间衔接配合不畅的问题较为普遍。比如，市人民检察院目前收到公益诉讼线索移送的单位只有梵管局，受邀参与梵净山保护案件会商情况很少，各部门围绕梵净山保护开展的联合行动主要为法治宣传、巡查检查，衔接协作机制作用发挥欠佳。其中，梵管局属于事业单位，执法监管权有限，涉及梵净山保护的其他执法监管事项则需要其他职能部门、地方政府等协助配合，有时存在协调不畅、配合不力等问题，导致梵净山保护管理统筹协调机制运行不畅，继而出现江口、印江、松桃三县相关部门执法监管工作标准、力度、程序和规范不统一的问题，而且松桃、印江两地之间执法司法衔接机制一直还未建立。

三、梵净山生态保护检察履职的对策与建议

（一）推进梵净山司法保护改革

根据市委要求，充分发挥梵净山生态环境保护检察室作用，增强市县两级检察机关一体履职、融合履职、能动履职，加强执法司法联动协作，用最严格制度最严密法治保护好梵净山，为梵净山国家公园建设提供强有力的法治保障。近年来，梵净山周边污染环境、破坏生态类违法犯罪行为时有发生，涉及市级与江口、印江、松桃三县执法司法力度不够、协作不畅等问题，急需进一步创新法律监督体制机制，加强相关机构和职能的改革调整，以破解执法司法方面的现实难题，促进梵净山综合治理、系统保护。

一是健全梵净山保护执法司法协作机制。围绕服务保障梵净山生态环境和资源保护以及国家公园建设，修订完善有关梵净山保护的执法司法协作机制，促进执法司法部门联动、信息共享、线索互移、协作畅通，形成梵净山保护法治合力。

二是完善梵净山检察室实体化运行机制。建立完善检察室制度机制，加强基础设施建设，组建专门的办案团队，加强梵净山世界自然遗产地范围内的法律监督，统筹好江口、印江、松桃三县的检察办案和业务指导，协调解决梵净山保护执法司法实践中的现实难题。

三是提升梵净山保护执法司法工作质效。通过办理一批案件督促有关行政机关依法全面履职，督促违法责任人依法承担生态修复责任和损害赔偿责任，促进梵净山保护执法司法协作机制落地落实，推动梵净山保护执法司法工作提质增效。

（二）筹划建立生态环境保护专家人才库

为了有效应对生态环境和资源损害价值鉴定评估以及修复治理专业性问题，破解调查取证难题，节约执法司法成本，提高办案质效，根据《生态环境损害赔偿管理规定》第20条中规定：“对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用委托专家评估的方式，出具专家意见；也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料，综合作出认定。专家可以从市地级及以上政府及其部门、人民法院、检察机关成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取。”鉴于铜仁学院暂不具备申报生态环境类司法鉴定机构的条件，建议由市政府牵头成立铜仁市生态环境保护专家人才库（专家委员会），统筹聘用全市乃至全省环保领域专家人才资源，配套建立相关制度机制，明确经费保障，通过委托出具专家意见的方式，破解调查取证难题。同时，健全完善生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接协作机制，推进生态环境损害赔偿工作规范有序开展。

（三）完善梵净山保护执法司法统筹协调机制

梵净山保护执法司法联动协作环节存在的职能交叉、职责不清、衔接不畅、统筹不足等问题，亟须加强党的领导，并完善统筹协调机制。建议由市委政法委牵头，市直政法各单位为成员单位组建梵净山生态司法保护工作组，加强对梵净山生态司法保护统筹协调力度，组织全面排查矛盾纠纷、风险隐患，打击惩治违法行为，推动涉梵净山生态保护案件办理和历史遗留问题处置，提升梵净山生态保护执法司法水平。由市委政法委牵头，梵管局协助，以梵净山保护管理工作领导小组的名义，进一步完善细化梵净山执法司法衔接协作机制，进一步明确各成员单位的职能职责以及特殊情况出现职能交叉、职责不清时的处理程序，并严格落实制度机制相关规定，相互通报信息、移送线索，定期会商解决执法司法办案中遇到的新情况、新问题，确保衔接畅通、协作有效。

建议市人大常委会适时启动《铜仁市梵净山保护条例》修订，结合梵净山国家公园保护管理工作的需要对条例内容进行调整，进一步明确禁止性规定的处罚权及其职能部门。目前，水行政、水生动植物、矿产资源的保护等主要由水行政主管部门、农业农村部门、自然资源部门、乡镇人民政府等履行监督管理职责，梵管局主要依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》等涉林业资源和陆生野生动物资源法律法规和省林业局的授权履行监督管理职责。待梵净山国家公园建成后，因机构改革需要，梵管局将归属省林业局管理。建议市委市政府提前谋划，做好梵净山国家公园建成后保护管理体制改革、衔接等工作安排。

综上所述，“名山保护”涉及生态环境和资源、人文和自然遗迹、旅游资源开发等多个方面，面临生态环境损害鉴定评估难、修复治理难、执法监管难等问题，需要执法司法机关以及社会各界共同努力，不断强化融合履职、综合保护、系统治理，采取有效措施加以解决。 

吴柯系贵州省铜仁市人民检察院党组书记、检察长；肖明俊系贵州省铜仁市人民检察院党组副书记、常务副检察长、二级高级检察官；林鑫系贵州省铜仁市人民检察院公益诉讼部门主任、四级高级检察官；杨通勋系贵州省铜仁市人民检察院研究室主任

来源：《法治时代》

铜仁检察

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